Перестройка системы высших и центральных органов государственного управления (Сенат, коллегии, органы государственного контроля и надзора). Табель о рангах

Петровские государственные преобразования сопровождались коренными изменениями в сфере высшего управления государством. На фоне начавшегося процесса формирования абсолютной монархии происходит окончательное падение значения Боярской думы. На рубеже XVIII в. она прекращает свое существование как постоянное учреждение и заменяется сначала созданной при ней в 1699 г. Ближней канцелярией, заседания которой, превратившиеся с 1708 г. в постоянные, стали называть Консилией министров. Этому новому учреждению, включавшему в свой состав глав важнейших государственных ведомств, Петр I первоначально нору-чал ведение всех государственных дел во время многочисленных своих "отлучек".

В 1711 г. был создан новый высший орган государственной власти и управления, пришедший на смену Боярской думе - Правительственный Сенат. Учрежденный перед отъездом Петра I в Прутский поход вместо упраздненной Консилии министров первоначально как временный правительственный орган, указы которого Петр I повелевал исполнять так же беспрекословно, как решения самого царя, Сенат со временем превратился в постоянно действующий высший административный и контрольный орган в системе управления государством.

Состав Сената с момента его создания претерпел ряд изменений. Сначала он состоял из назначаемых государем знатных особ, которым вверялось управление государством во время отсутствия царя. Позже, с 1718 г., когда Сенат стал постоянным учреждением, его состав изменился, в нем стали заседать все президенты созданных к этому времени коллегий (центральных органов государственного управления, пришедших на смену московским приказам). Однако вскоре выявились неудобства такого положения дел. Будучи высшим административным органом в государстве, Сенат должен был контролировать деятельность коллегий, однако делать этого он в действительности не мог, поскольку включал в свой состав президентов этих же коллегий ("ныне сами будучи в оных, как сами себя могут судить"). Указом от 22 января 1722 г. была проведена реформа Сената. Президенты коллегий были выведены из состава Сената, их заменили специально назначаемые, независимые по отношению к коллегиям лица (право заседать в Сенате было оставлено лишь за президентами Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и на время - Берг-коллегии).

Присутствие Сената собиралось три раза в неделю (понедельник, среда, пятница). Для производства дел при Сенате существовала канцелярия, первоначально возглавляемая (до учреждения должности генерал-прокурора) обер-секретарем (названия должностей и званий большей частью были немецкими). Ему помогал экзекутор, следивший за порядком в здании, рассылавший и регистрировавший указы Сената. При сенатской канцелярии находились нотариусу актуариус (хранитель документов), регистратор и архивариус. Такие же должности были и в коллегиях, они определялись одним "Генеральным регламентом".

При Сенате также состояли: генерал-прокурор, генерал-рекетмейстер, герольдмейстер и обер-фискал. Учреждение этих должностей имело принципиальное значение для Петра I. Так, генерал-рекетмейстер (1720) должен был принимать все жалобы на неправильное решение дел в коллегиях и канцелярии Сената и в соответствии с ними либо понуждать подведомственные Сенату государственные учреждения к справедливому решению дел, либо докладывать о жалобах Сенату. В обязанность генерал-рекетмейстера вменялось также строго следить, чтобы жалобы на низшие органы управления не поступали прямо в Сенат, минуя коллегии. Основными обязанностями герольдмейстера (1722) были сбор данных и составление именных послужных списков дворянского сословия, внесение в родословные дворянские книги лиц нижних чинов, дослужившихся до унтер-офицерского чина. Он же должен был следить за тем, чтобы более 1/3 из каждой дворянской фамилии не находились на гражданской службе (дабы землей не оскудеть).

В своей основной деятельности Правительственный Сенат осуществлял практически те же функции, которые в свое время принадлежали Боярской думе. Как высший административный орган в государстве он ведал всеми отраслями государственного управления, осуществлял надзор за правительственным аппаратом и должностными лицами всех уровней, исполнял законосовещательные и исполнительные функции. В конце правления Петра I Сенату были также присвоены судебные функции, сделавшие его высшей судебной инстанцией в государстве.

В то же время положение Сената в системе государственного управления существенным образом отличалось от той роли, которую играла в Московском государстве Боярская дума. В отличие от Боярской думы, являвшейся сословным органом и делившей власть с царем, Сенат изначально был создан как чисто бюрократическое учреждение, все члены которого назначались лично Петром I и ему были подконтрольны. Не допуская самой мысли о самостоятельности Сената, Петр I стремился всемерно контролировать его деятельность. Первоначально за Сенатом смотрел генерал-ревизор (1715), позже для этого назначались штаб-офицеры гвардии (1721), дежурившие в Сенате и следившие как за ускорением прохождения дел в канцелярии Сената, так и за соблюдением порядка в заседаниях этого высшего государственного органа.

В 1722 г. была учреждена специальная должность генерал-прокурора Сената, призванного, по замыслу Петра I, обеспечивать связь между верховной властью и центральными органами управления (быть "оком государевым") и осуществлять контроль за деятельностью Сената. Не доверяя сенаторам и не надеясь на их добросовестность в решении дел государственной важности, Петр I этим актом, по сути, устанавливал своего рода двойной контроль ("контроль над контролем"), ставя Сенат, являвшийся высшим органом контроля над администрацией, в положение поднадзорного учреждения. Генерал-прокурор лично докладывал царю о делах в Сенате, передавал Сенату волю верховной власти, мог остановить решение Сената, в его подчинении находилась канцелярия Сената. Все указы Сената получали силу только с его согласия, он же следил за исполнением этих указов. Все это не только ставило генерал-прокурора над Сенатом, но и делало его, по мнению многих, первым лицом в государстве после монарха.

В свете сказанного спорными представляются утверждения о наделении Сената законодательными функциями. Хотя первоначально Сенат имел некоторое отношение к законотворчеству (издавал так называемые "генеральные определения", приравниваемые к законам), в отличие от прежней Боярской думы он не был законодательным органом. Петр I не мог допустить существование рядом с собой учреждения, наделенного правом творить законы, поскольку считал себя единственным источником законодательной власти в государстве. Став императором (1721) и реорганизовав Сенат (1722), он лишил его всякой возможности заниматься законодательной деятельностью.

Пожалуй, одним из наиболее важных нововведений петровской административной реформы стало создание в России действенной системы государственного надзора и контроля, призванной контролировать деятельность администрации и блюсти государственные интересы. При Петре I начинает формироваться новый для России институт прокуратуры. Высшие контрольные функции принадлежали генерал-прокурору Сената. В его подчинении находились другие агенты правительственного надзора: обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях. Параллельно с этим создавалась разветвленная система тайного надзора за деятельностью государственной администрации в виде учреждаемых па всех уровнях управления должностей фискалов.

Введение института фискалов явилось отражением полицейского характера петровской системы управления, стало олицетворением недоверия правительства к органам государственной администрации. Уже в 1711 г. при Сенате была введена должность обер-фискада. В 1714 г. издан специальный указ о распределении фискалов по разным уровням управления. При Сенате состояли обер-фискал и четыре фискала, при губернских правлениях - четыре фискала во главе с провинциал-фискалом, при каждом городе - по одному или по два фискала, при каждой коллегии также были учреждены должности фискалов. В их обязанность входило тайно проведывать обо всех нарушениях и злоупотреблениях чиновников, о взятках, разворовывании казны и доносить обер-фискалу. Доносительство поощрялось и даже вознаграждалось материально (часть штрафа, накладываемого на нарушителя или мздоимщика, доставалась донесшему на него фискалу). Таким образом, система доносительства возводилась в ранг государственной политики. Даже в Церкви была введена система фискалов (инквизиторов), а священников специальным царским указом обязывали нарушать тайну исповеди и доносить властям на исповедуемых, если в их исповеди содержалась та или иная "крамола", угрожающая интересам государства.

Выше уже говорилось, что проводимая Петром I модернизация государственного аппарата не отличалась систематичностью и строгой последовательностью. Однако при внимательном рассмотрении петровской реформации нетрудно заметить, что при всем этом две задачи оставались для Петра I всегда приоритетными и неоспоримыми. Такими задачами были: 1) унификация органов государственного управления и всей системы администрации; 2) проведение через всю администрацию коллегиального начала, которое вместе с системой явного (прокурорского) и тайного (системы фискалитета) контроля, должно было, по убеждению царя, обеспечить законность в управлении.

В 1718-1720 гг. были учреждены новые органы центрального управления, получившие название коллегий. Они заменили собой старые приказы и были построены по западноевропейским образцам. За основу было взято шведское коллегиальное устройство, которое Петр I считал наиболее удачным и пригодным для условий России. Созданию коллегий предшествовала большая работа по изучению европейских бюрократических форм и канцелярской практики. Для организации новых учреждений из-за границы были специально выписаны опытные специалисты-практики, хорошо знакомые с канцелярской работой и особенностями коллегиального устройства ("в правостах искусных"). Приглашались и пленники-шведы. Как правило, в каждой коллегии из иностранцев назначались по одному советнику или асессору, по одному секретарю и шрейберу (писарю). В то же время на высшие руководящие посты в коллегиях (президентов коллегий) Петр I стремился назначать только русских людей; иностранцы обычно выше вице-президентов не поднимались.

Учреждая коллегии. Петр I исходит из мысли, что "правление соборное в государстве монаршеском есть наилучшее. Преимущество коллегиальной системы виделось в более оперативном и в то же время объективном решении дел ("одна голова - хорошо, две - лучше). Считалось также, что коллегиальное устройство государственных учреждений позволит существенно ограничить произвол высших чиновников и, что не менее важно, изжить один из главных пороков прежней приказной системы -повсеместное распространение взяточничества и казнокрадства.

Свою деятельность коллегии начали в 1719 г. Всего было создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская (морская), Штатс-конторы (ведомство государственных расходов), Камер-коллегия (ведомство государственных доходов), Ревизион-коллегия (осуществлявшая финансовый контроль), Юстиц-коллегия, Мануфактур-коллегия (промышленность), Берг-коллегия (горное дело), Комерц-коллегия (торговля), Вотчинная и Духовная коллегии. Формально коллегии были подчинены Сенату, контролировавшему деятельность коллегий и посылавшему им свои указы. С помощью назначенных в коллегиях прокуроров, находившихся в подчинении генерал-прокурора Сената, Сенат надзирал за деятельностью президентов коллегий. Однако в действительности какого-то четкого единообразия в субординации здесь не было: не все коллегии одинаково подчинялись Сенату (Военная и Адмиралтейская коллегии обладали значительно большей самостоятельностью по сравнению с другими коллегиями).

Каждая коллегия составляла свой регламент, определявший крут ее действий и обязанностей. Указ от 28 апреля 1718 г. постановлял сочинить регламент всем коллегиям на основании Шведского устава, применяя последний к "положению Русского государства". С 1720 г. был также введен "Генеральный регламент", состоявший из 156 глав и являвшийся общим для всех коллегий.

Подобно приказам XVII в. коллегии состояли из общего присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из президента, вице-президента, четырех (иногда пяти) советников и четырех асессоров (в целом не более 13 человек). Президент коллегии назначался царем (позже императором), вице-президент - Сенатом с последующим утверждением императором. Коллежскую канцелярию возглавлял секретарь, в подчинении которого находились нотариус или протоколист, актуариус, переводчик и регистратор. Все другие канцелярские чиновники назывались канцеляристами и копиистами и занимались непосредственным производством дел по назначению секретаря. Присутствие коллегии собиралось в специально отведенной для этого комнате, убранной коврами и хорошей мебелью (собрание в частном доме запрещаюсь). Никто не мог зайти без доклада в "камору" во время заседания. Посторонние разговоры в присутствии также запрещались. Заседания проводились каждый день (за исключением праздников и воскресенья) с б ч или 8 ч утра. Все вопросы, обсуждавшиеся на заседании присутствия, решались большинством голосов. При этом строго соблюдалось правило, согласно которому при обсуждении вопроса мнения высказывались всеми членами присутствия по очереди, начиная с младших. Протокол и решение подписывалось всеми присутствующими.

Введение коллегиальной системы существенно упрощало (с точки зрения устранения прежней путаницы в системе приказного управления) и делало более эффективным государственный аппарат управления, придавало ему некоторое единообразие, более четкие компетенции. В отличие от приказной системы, в основе которой лежал территориально-отраслевой принцип управления, коллегии строились по функциональному принципу и не могли вмешиваться в сферу деятельности других коллегий. Нельзя, однако, сказать, что Петру I удалось полностью изжить недостатки прежней системы управления. Не удалось не только выстроить строгую иерархию уровней управления (Сенат - коллегии - губернии), но и избежать смешения коллегиального начала с личным, лежавшего в основе старой приказной системы.

Так же как и в приказах, во вновь созданных коллегиях последнее слово часто оставалось за начальствующими лицами, в данном случае за президентами коллегий, которые вместе с приставленными к коллегиям для контроля за их деятельностью прокурорами своим вмешательством подменяли коллегиальный принцип принятия решений единоличным. Кроме того, коллегии не заменили всех старых приказов. Рядом с ними продолжали существовать приказные учреждения, именуемые либо канцеляриями, либо, как и прежде, приказами (Тайная канцелярия. Медицинская канцелярия, Преображенский приказ, Сибирский приказ).

В ходе петровских государственных преобразований произошло окончательное оформление абсолютной монархии в России. В 1721 г. Петр I принял титул императора. В ряде официальных документов - Воинском уставе, Духовном регламенте и других юридически закреплялся самодержавный характер монаршей власти, которой, как гласил Духовный регламент, "повиноваться сам Бог за совесть повелевает".

В общем русле завершающей стадии процесса складывания абсолютной монархии в России находилась и проведенная Петром I реформа церковного управления, результатом которой стало упразднение патриаршества и окончательное подчинение Церкви государству. 14 февраля 1721 г. был учрежден Святейший правительствующий синод, заменивший собой патриаршую власть и устроенный по общему типу организации коллегий. В подготовленном для этой цели Феофаном Прокоповичем (одним из главных идеологов петровской реформации) и отредактированном самим царем "Духовном регламенте" прямо указывалось на несовершенство единоличного управления патриарха, а также на те политические неудобства, которые происходили от преувеличения места и роли патриаршей власти в делах государства. Рекомендовалась коллегиальная форма церковного управления как наиболее удобная. Сформированный на этой основе Синод состоял из 12 членов, назначаемых царем из представителей духовенства, в том числе высшего (архиепископов, епископов, игуменов, архимандритов, протоиереев). Все они при вступлении в должность должны были приносить присягу на верность императору. Во главе Синода стоял обер-прокурор (1722), назначенный для надзора за его деятельностью и лично подчиненный императору. Должности в Синоде были такими же, как и в коллегиях: президент, два вице-президента, четыре советника и четыре асессора.

При Петре I в ходе реформирования государственного аппарата, сопровождавшегося институционализацией управления, распространением и активным внедрением принципов западноевропейского камерализма, была в основном перестроена прежняя традиционная модель государственного управления, на месте которой начинает формироваться современная рациональная модель управления государством.

Общим итогом административной реформы стали утверждение новой системы организации государственной службы и переход в рамках формирующейся рациональной бюрократии к новым принципам комплектования аппарата государственных учреждений. Особую роль в этом процессе призвана была сыграть введенная Петром I 22 февраля 1722 г. Табель о рангах, которую принято считать сегодня первым в России законом о государственной службе, определявшем порядок прохождения службы чиновниками и закреплявшем правовое положение лиц, находившихся на государственной службе. Ее основное значение состояло в том, что она принципиально разрывала с предшествующими традициями управления, воплощенными в системе местничества, и устанавливала новый принцип назначения на государственные должности - принцип служебной годности. Одновременно центральная власть стремилась поставить чиновников под жесткий контроль государства. С этой целью был установлен фиксированный размер оклада государственных чиновников в соответствии с занимаемой должностью, сурово каралось использование должностного положения с целью получения личной выгоды ("взяткобрательство" и "взяткодательство").

Введение "Табели о рангах" было тесно связано с проводимой Петром I повой кадровой политикой в государстве. При Петре I дворянство (именовавшееся с этого времени шляхетством) становится основным сословием, из которого черпались кадры для государственной гражданской службы, которая была обособлена от службы военной. По "Табели о рангах" дворяне как наиболее образованный слой русского общества получали преимущественное право на государственную службу. Гели на государственную должность назначался педворянин, он приобретал права дворянства.

Петр I жестко требовал от дворян отбывания государственной службы как их прямой сословной обязанности: все дворяне должны были служить либо в армии, либо на флоте, либо в государственных учреждениях. Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчинение Сенату (ранее они находились в ведении Разрядного приказа), который осуществлял все назначения по гражданской службе (за исключением первых пяти высших классов). Учет годных к службе дворян и кадровое обеспечение государственной службы были возложены на находившегося при Сенате герольдмейстера, который должен был вести списки дворян и предоставлять Сенату необходимые сведения по кандидатурам на вакантные государственные должности, строго следить, чтобы дворяне не уклонялись от службы, а также по возможности организовывать профессиональную подготовку чиновников.

С введением "Табели о рангах" (табл. 8.1) было уничтожено прежнее деление дворян на сословные группы (московские дворяне, городовые, дети боярские), и была введена лестница служебных классных чинов, непосредственно связанных с прохождением военной или гражданской службы. "Табель о рангах" устанавливала 14 таких классных чинов (рангов), дающих право занимать ту или иную классную должность. Занятие классных должностей, соответствующих чинам с 14 до 5, происходило в порядке продвижения по службе (карьерного роста) начиная с низшего чина. Высшие чины (с 1 по 5) присваивались по воле императора за особые заслуги перед Отечеством и монархом. Помимо должностей государственной гражданской службы, статус которых определялся "Табелью о рангах", существовала огромная армия низших канцелярских служащих, составляющих так называемое.

Таблица 8.1. Петровская "Табель о рангах"

Особенностью петровской "Табели о рангах", отличавшей ее от аналогичных актов европейских государств, было то, что, во-первых, она тесно увязывала присвоение чинов с конкретной службой тех или иных лиц (для лиц, не находящихся на государственной службе, классные чины не предусматривались), во-вторых, в основу продвижения по должности был положен не принцип заслуг, а принцип выслуги (необходимо было начинать службу с самого нижнего чина и служить в каждом из чинов установленное количество лет). Подобным образом Петр I намеревался решить одновременно две задачи: заставить дворян поступать па государственную службу; привлечь к государственной службе выходцев из других сословий, для которых оказаться на государственной службе означало единственную возможность получения дворянства - сначала личного, а в перспективе и потомственного (по достижению VIII классного чина).

5 марта (22 февраля) 1711 г. указом Петра Алексеевича был учреждён Правительствующий Сенат, высший государственный орган в Российском государстве по делам законодательства и государственного управления. Это государственный орган был создан Петром из-за постоянных отлучек, которые часто мешали ему заниматься текущими делами управления. Он и раньше неоднократно, в 1706, 1707 и 1710 гг. вручал дела нескольким избранным соратникам, от которых требовал, чтобы они, не обращаясь к нему ни за какими разъяснениями, решали текущие вопросы. Непосредственной предпосылкой Сената стала подготовка к Прутскому походу (лето 1711 года), когда глава государства был занят проблемой русско-турецкой войны и не мог с полной отдачей решать «текучку». Поэтому, Сенат получил весьма широкие функции, он был учрежден «вместо его царского величества собственной персоны» в отсутствие государя. Он должен был продублировать власть царя. В указе 2 марта 1711 года Пётр Алексеевич говорит: «мы определили управительный Сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием, или и смертью, смотря по вине». В то же время Сенат нёс ответственность перед царем, который обещал жестокое наказание за неправедные дела.

В 1711 - 1714 гг. местом постоянного пребывания Правительствующего Сената была Москва. Только иногда на время, целиком или в лице нескольких сенаторов, Сенат переезжал в Петербург. Новая столица России стала постоянным местопребыванием Сената с 1714 года. В Москву с этого времени Сенат переезжал только по временам, в случае поездок туда царя на значительное время. Однако в Москве осталась часть сенатской канцелярии - «канцелярия сенатского правления». Первыми сенаторами были граф Иван Мусин-Пушкин, 1-й московский губернатор, боярин Тихон Стрешнев, бывший архангелогородский губернатор, князь Петр Голицын, князь Михаил Долгоруков, князь Григорий Племянников, князь Григорий Волконский, генерал-кригсцальмейстер Михаил Самарин, генерал-квартирмейстер Василий Апухтин и Назарий Мельницкий. Должность обер-секретаря получил Анисим Щукин.

При назначении сенатором, как и на другие должности, Пётр руководствовал не происхождением человека, а служебной годностью. Если в 17 столетии представитель боярского рода с привычной последовательностью преодолевал ступени служебной лестницы и в конечном счёте достигал высшего чина, приходя на смену отцу, то при Петре Алексеевиче право стать сенатором получали лица, которые обладали личным достоинством. Заслуги предков не имели определяющего значения. Ценились ум, служебные умения, образование и пр. Этот новый критерий позволял появиться новым людям в верхнем правящем слое. Они целиком были обязаны своей карьерой царю. Кроме того, сенаторы отличались от бояр тем, что боярин – это чин, а сенатор – должность. Лицо, которое выбывало из Сената, утрачивало звание сенатора. Сенаторы в большей мере зависели от верховной власти. Это должно было увеличить служебное рвение сенаторов.

В 1718 году в Сенат были включены президенты коллегий. Сенат должен был выносить постановления по запросам коллегий, которые они не могли решить самостоятельно из-за отсутствия прецедентов. Губернаторы и воеводы обращались в Сенат через головы коллегий только в исключительных случаях: неожиданном нападении вражеских войск, начале эпидемии и т. д.

В конце правления Петра Алексеевича – в 1721-1722 гг. – Сенат был реорганизован, и деятельность его упорядочена. Прежде всего был изменён принцип его комплектования. Если раньше в него входили все президенты коллегий, то потом Пётр признал, что это было «неосмотрительно». Президенты коллегий не могли хорошо работать сразу во главе коллегий и в Сенате. К тому же Сенат, состоявший из президентов коллегий, не мог хорошо контролировать деятельность органов центрального управления. По указу от 22 апреля 1722 года Сенату надлежало состоять из тайных действительных и тайных советников. В порядке исключения Пётр позволял назначение в сенаторы президентов только трёх важнейших коллегий – Воинской, Адмиралтейства и Иностранных дел. Правда, этот указ не был толком выполнен из-за кадрового голода. Уже в мае вышел указ отменявший действие прежнего, президенты коллегий из-за «малолюдства в Сенате» были возвращены в этот орган. В итоге Пётр стал модернизировать Сенат не изменением его состава, а путём учреждения новых должностных лиц и структурных подразделений.

До самой смерти императора Правительствующий Сенат оставался высшим законодательным и управленческим органом России и надзорной инстанцией по отношению к подчиненным ему коллегиям. Кроме того, одновременно с учреждением Сената государь приказал вместо Разрядного приказа учредить «стол разрядный при Сенате. Таким образом, в ведение Сената отошло назначение на все военные и гражданские должности («писание в чины»), заведование всем служилым сословием России, ведение списков, произведение смотров и наблюдение за тем, чтобы дворяне не укрывались от службы. В 1721-1722 гг. разрядный стол был преобразован в разборную канцелярию, также состоявшую при Правительствующем Сенате.

5 февраля 1722 года при Сенате назначили герольдмейстера, который ведал при посредстве герольдмейстерской конторы служилым сословием. Первый герольдмейстером стал стольник Степан Колычев. Герольдмейстерская контора вела учёт дворян, выявляла среди них годных и негодных к службе, проводила регистрацию чинов и перемещений служилых как по ступеням Табели о рангах, так и из одного ведомства в другое. Под особым наблюдением герольдмейстеров были дворяне, уклоняющиеся от службы, а также дети, которым предстояло нести службу в будущем. Контора должна была собирать сведения, где они получали образование - дома или в учебных заведениях. В обязанности Герольдмейстерской конторы также входило создание учебных заведений для детей «знатных и средних дворянских фамилий», где их должны были обучать «экономии и гражданству», то есть гражданским специальностям. Однако эта обязанность так и не была реализована, как и многие другие начинания Петра.

Инструкция также поручала Герольдмейстерской конторе создавать гербы. Для этих целей был приглашен итальянец граф Франциск Санти, который получил задачу «малевать» императорский герб, гербы всех его царств, провинций, городов и дворянских фамилий. Санти и его помощники при жизни Петра Алексеевича изготовили изображение герба для государственной печати, а также гербы губерний и 97 гербов провинций.

Успешнее всего Герольдмейстерская контора действовала в сфере учёта служилого сословия. Это было обусловлено первоочередной необходимостью реализации этой функции и наличием предшествующих структур – Разрядного приказа и созданного на его основе в 1711 году разрядного стола.

Связь между Сенатом и губерниями осуществляли комиссары (они назначались губернаторами), по два от каждой области. По мере развитий коллегий (органов центрального управления), они стали выполнять функцию посреднического звена между Сенатом и губерниями.

Одновременно с созданием Сената, была учреждена должность фискалов, которые должны были «над всеми делами тайно надсматривать», бороться с коррупционными явлениями, вроде взяток, расхищения казны, нарушений в сфере сбора налогов и т. д. О нарушениях докладывалось в Сенат. Если действительно уличали виновного, то половину штрафа получал фискал, другая часть шла в пользу казны. Также было дано повеление учредить должность обер-фискала (позднее генерал-фискал), который был высшим должностным лицом по тайному надзору за делами, у него было четыре помощника. В губерниях были провинциал-фискалы, по одному для каждой отрасли управления; им подчинялись городские фискалы. С созданием коллегий появилась должность коллежских фискалов, по одному для каждой коллегии.

Чтобы пресечь постоянные распри между сенаторами, Пётр поручил надзор за благочинием сенатских заседаний, а также функцию соответствия сенатских решений Уложению и указам, генерал-прокурору (12 января 1722 года была учреждена прокуратура). До этого надзор за благочинием сенатских заседаний осуществлял обер-секретарь Анисим Щукин, а затем помесячно менявшиеся штаб-офицеры гвардии. Помощником генерал-прокурора в Сенате стал обер-прокурор. Первым генерал-прокурором стал Павел Ягужинский. Генерал-прокурор находился в непосредственных отношениях с государем, поэтому сблизил Сенат с высшей властью и одновременно упорядочил производство дел. Тогда же в 1722 году были учреждены сенатские конторы – сенатская, ревизионная и раскольничья.

В феврале 1722 года были определены полномочия рекетмейстера (генерал-рекетмейстера), это слово было образовано от немецкого, сочетавшего французское requête - «жалоба, прошение», и немецкое Meister. Он стал надзирать за делопроизводством в коллегиях и за ходом правосудия, принимал жалобы-челобитные на волокиту, противозаконные решения коллегий и канцелярий. Учреждение этой должности преследовало две основные цели: освободить императора от разбирательства лично ему подаваемых челобитных и повести решительное наступление на волокиту, противозаконные действия коллегий и канцелярий. Правда, учреждение этой должности не решило поставленных задач. Традиция была сильной и челобитную старались подать через голову генерал-рекетмейстера лично царю. Пётр сам писал, что «дерзают во многих местах его величеству бить челом и челобитные подавать паки, не давая нигде покою». Ещё меньших результатов генерал-рекетмейстер мог достичь в борьбе с волокитой и несправедливыми решениями. Рекетмейстер имел только бюрократические способы борьбы с бюрократией: получив жалобу, он должен был разбираться не в существе принятого решения, а в своевременности прохождения жалоб по инстанциям, так и принятия этими инстанциями решений. Поэтому, рекетмейстер не мог решить проблему потока жалоб, как справедливых, так и сутяжнических.

После смерти Петра I значение Сената уменьшилось, а его функции стали меняться. Первоначально его власть ограничил Верховный тайный совет, а затем Кабинет министров. Сенат вместо Правительствующего стал называть Высоким. Императрица Елизавета Петровна, которая в своей политике старалась следовать курсу отца, в 1741 году издала Указ «О восстановлении власти Сената в правлении внутренних государственных дел». Однако это не восстановило реальное значение Сената в делах внутреннего управления России. После того, как в 1802 году в Российской империи были учреждены министерства, Сенат сохранил только функции высшего судебного органа и органа надзора. В таком виде, почти без изменений, Сенат просуществовал до 22 ноября (5 декабря) 1917 г, когда был издан декрет Совета Народных комиссаров «О суде», который постановил «упразднить доныне существующие общие судебные установления, как то: окружные суды, судебные палаты и Правительствующий сенат со всеми департаментами…».

В стране произошло множество радикальных преобразований: менялся жизненный уклад народа, отстраивался флот, вооружалась армия, но основные его реформы касались государственного управления. Именно ему принадлежит инициатива учреждения высшего административного органа, который получил название Правительствующий сенат.

История основания

При всем абсолютизме власти, которая была присуща тому периоду, император принял решение о передачи части своих полномочий в руки избранных и приближенных людей. Вначале эта практика носила непостоянные характер, и заседания проходили лишь во время частых отлучек императора.

Официальным указом Петра Великого Правительствующий сенат был учрежден в 1711 году. Возник он не на пустом месте, предшественником была исторически уже давно изжившая себя боярская дума. Новое и смелое государство требовало порядка в законотворческой и управленческой структуре, «правды и правого суда между народом и в делах государственных». Эти обязанности и возложил император на новый орган власти.

Вопрос об иностранном заимствовании

Многие историки связывают создание Правительствующего сената (дата события - 19 февраля 1711 года) с практикой императора перенимать все западное. Однако, помимо иностранного слова, в новом органе власти не было ничего чужого, все его устройство и функции исходили только из русской действительности. Это было сразу видно из системы подчинения: если, например, в Швеции сенат мог диктовать монарху свое мнение и волю, то при Петре такое положение было просто невозможно.

Император взял за основу лишь идею европейских государств о включении в систему правления особых учреждений и распределение обязанностей между разными структурами. Центральный орган власти теперь руководствовался не древним правом или обычаями предков, а общим для всех законом. Правительствующий сенат при Петре 1 представлял собой еще формирующееся учреждение, основной целью которого было объединение областей под управлением одного центра. Император сам ведал и руководил всей деятельностью своего детища, даже находясь в отъездах.

Роль Правительствующего сената до 1741 года

После смерти Петра центральный орган власти просуществовал в первоначальном виде меньше одного года. В 1727 году императрица Екатерина I издала указ об учреждении над ним специального надзора, коим стал Тайный Верховный Совет. А сам Правительствующий сенат в России был переименован в Высокий.

Причину создания наблюдательного органа историки связывают с личными качествами приемников Петра, которые не умели, как он, руководить железной рукой. Практически сенат потерял свое первоначальное значение, в его обязанности теперь входили судебные разбирательства и мелкая правительственная работа. Все это происходило под пристальным взором Верховного тайного совета, членами которого были А. Д. Меньшиков и Ф. М. Апраксин.

Положение изменилось с приходом Анны Иоанновны, которая упразднила контролирующий орган, и вся власть вновь сосредоточилась в руках императрицы и Правительствующего сената. Была проведена реформа, ведомство разделилось на 5 департаментов, появляется кабинет министров, за руководство которым боролись Бирон, Остерман и Миних.

Период с 1741 по 1917 год

При Елизавете правительствующий сенат вновь получил большие полномочия, вплоть до законодательной деятельности и влиянию на иностранную политику. Однако все введения императрицы отменил Петр III. При Екатерине II активно продолжалось формирование государственного строя Российской империи. Великая властительница не особо доверяла членам Сената и по возможности старалась изъять из учреждения те или иные ведомства и передавала их под контроль доверенным людям, таким как князь Вяземский, Шувалов и Чернышев.

Окончательно сформировалось положение о высшем органе власти в период правления Александра I. Сразу же после воцарения он всерьез взялся за восстановление высокой роли Правительствующего сената в государственном управлении. Итогом его стараний стал указ от 8 сентября 1802 года, ставший последним законодательным актом, полностью разъясняющим права и обязанности этой организации. В таком виде учреждение просуществовало вплоть до 1917 года, когда было упразднено.

Устройство Правительствующего сената

Первоначально уклад центрального органа власти имел очень простую структуру, указы Петра в основном касались его обязанностей и порядка действий. Но с ростом значения сената в жизни страны постепенно осложнялись его задачи, требовалась четкая иерархия управления. В общем виде Правительствующий сенат имел следующую организацию:

1. Основную работу осуществляли сенаторы, их назначал император из числа гражданских и военных чинов, только члены кассационного департамента должны были иметь опыт работы не менее трех лет в должности обер-прокурора.
2. Учреждение включало несколько департаментов (их количество постоянно менялось), объединенных присутствий и общих собраний.
3. В разных составах и видах существовала своя канцелярия, обычно она состояла из секретного, приказного, губернского и разрядного стола.
4. Еще при Петре выделяется «расправная плата», рассматривающая челобитные и фискальные доношения.
5. Сенатские конторы, в обязанности которых входило осуществление управления коллегиями со всей страны.

При каждом последующем императоре устройство правительствующего сената постоянно менялось, в зависимости от эпохи упразднялись или добавлялись новые ведомства и структуры, устанавливался иной порядок избрания и ведения делопроизводства.

Основные функции

За двухсотлетнюю историю центрального органа государственной власти оно претерпело множество изменений. Постепенные преобразования привели к тому, что Правительствующий сенат, функции которого были прописаны в специальном императорском указе, имел уникальные права, включающие в себя как толкование законов, так и надзор за деятельностью подконтрольных учреждений.

1. Одна из важнейших его функций - это возможность обнародовать законы либо отказывать в их официальном опубликовании. Члены совета осуществляли контроль за нормативностью государственных актов, выполнял толкование законов, именно их решение являлось окончательным.
2. Правительствующий сенат осуществлял надзор за правомерностью действий министров, министерств, губернских начальств. При обнаружении нарушений, организация была вправе потребовать объяснений и при необходимости наказать.
3. Он производил наблюдение за выборами в земские собрания, Государственную думу, городские думы, купеческих, мещанских, ремесленных учреждений, рассматривал жалобы дворян.
4. Сенат имел право в случае выявления грубых ошибок в службе губернских руководителей, выносить им замечание и издавать соответствующие указы.
5. Кассационный департамент правительствующего сената осуществлял руководство судебной системой в России, выносимые им решения уже не подвергались обжалованию.

Уникальность полномочий правительствующего органа заключалась еще и в том, что члены совета имел право возбуждать уголовное преследование высших административных лиц, уездных представителей дворянства и других чиновников.

Особенности в назначение сенаторов

При Петре I члены совета, помимо службы в этой центральной организации, осуществляли и другие государственные поручения. Потому в источниках того времени часто можно встретить упоминание о прохождении заседания не в полном составе. Кто-то был назначен послом в Европу, кто-то отправлялся по специальным поручениям в уездные города Империи, так и получалось, что все обязанности исполняли 5-6 человек.

Основную функцию управления несли на себе сенаторы в департаментах, причем первоначально в их составе не было замечено выдающихся людей своего времени, тех, кто способен руководить сильной рукой. Дело в том, что, согласно существующей дифференциации государственных чинов, на должность в совете назначались лица, имеющие III и IV ранг, и служба в правительстве для них была верхом карьеры. Таким образом, общественное положение членов, которые входили в правительствующий сенат, абсолютно не соответствовало его высокому статусу.

Назначения осуществлялось именными указами, сенаторы произносили присягу, установленную еще при Петре I.

Государственные лица, состоящие при органе центральной власти

Еще при основании Правительствующего сената установился порядок, по которому от каждой губернии назначались два комиссара для «спроса и принимания указов». Именно они должны быть посредниками между региональной властью и сенатом. В их обязанности входило не только издание указов, но и осуществление контроля над исполнением. Позднее эти функции перешли к коллегиям.

Институт фискалов был учрежден еще в 1711 году, они являлись надзорным органом за действиями судов, чиновников всех категорий и иных государственных лиц. В их руках была сосредоточена очень большая власть, по существу из-за одного доноса любого человека могли обвинить в преступлении. В подчинении обер-фискала находились несколько приближенных помощников, а также служивые люди в каждой губернии и даже городе.

Еще Петр I хотел установить над Правительствующим сенатом контроль, но проблема состояла в поиске такого человека, который мог бы осуществлять надзор за высшим органом. Впоследствии здесь утвердилась должность генерал-прокурора. А также следует упомянуть о ретмейстере и его конторе, именно они принимали челобитные со всей страны и следили за сроками и качеством их исполнения.

Круг ведомств

Учреждение Правительствующего сената далеко не сразу разрешило все проблемы управления государством. Перечень подконтрольных ведомств формировался постепенно, первый указ обязывал учреждение осуществлять следующие функции:

• следить за судом и проверять правомерность их решений;
• контролировать расходы в государстве;
• следить за сбором дворян и грамотных молодых бояр в офицеры, розыск уклоняющихся;
• освидетельствование товаров;
• вести торг с Китаем и Персией;
• контроль за вымороченными деревнями.

Учреждение можно было назвать центральным судебным, военным и финансовым ведомством, которое осуществляло надзор над некоторыми областями государственного управления.

Порядок делопроизводства

Еще Петр I отмечал непростительную медлительность работы всей системы созданного им органа. Учреждение требовало четкого порядка действий, так постепенно организовывался институт делопроизводства в правительствующем сенате. В XVIII были уже введены в обиход понятия протокол и отчетный журнал, но только уставами Александра II был окончательно установлен порядок ведения дел в департаментах.

1. Прошение, жалоба или другие документы поступают в канцелярию, сотрудники собирали необходимые сведения, справки и готовили записку с кратким изложением сути прошения с указанием законных оснований.
2. В устной форме доклад произносится перед членами того или иного департамента.
3. Производится голосование, а решение, за некоторым исключением, должно было приниматься единогласно.
4. Принятая резолюция заносится канцелярией в журнал и по итогам собрания составляется окончательное определение.

Перед тем как делу попасть на рассмотрение в департаменты, все бумаги прочитывались и контролировались обер-прокурором, который имел право вносить изменения или влиять на ход голосования.

Законотворческая деятельность

Правительствующий сенат никогда не был до конца ведомством, разрабатывающим и выносящим государственные указы. Только при Петре и Елизавете членам совета была дана полная свобода действий. За двести лет существования оформилась его основная функция - регулирование и контроль административного управления.

В редких случаях центральный орган власти мог вынести на рассмотрение императора и министров проект закона, правда, этим правом члены совета пользовались редко, так как ведомство не имело достаточно средств и возможностей для ведения законотворческой деятельности. Так, указы правительствующего сената, касающиеся сроков службы офицеров из дворян, были раскритикованы и отклонены Александром I.

Упразднение

С начала XIX века и до 1917 года роль Сената в государственном управлении была такой же, как и при Александре I. Неразрешенной оставалась проблема сношения с высшей властью в лице императора, все общение происходило через обер-прокурора, и первоначального своего большого значения как при Петре I это ведомство так и не смогло достигнуть. После Октябрьской революции совет был распущен, правда, временные присутствия возобновлялись в период Гражданской войны в Омске и Ялте.

Учреждение Правительствующего сената положило начало четкой организации управления в нашей стране, опыт работы департаментов в Российской империи был учтен при формировании современной политической системы.

СЕНАТ ВМЕСТО БОЯРСКОЙ ДУМЫ

Вслед за организацией губерний в 1711 г. был учрежден Сенат, заменивший Боярскую думу. Аристократическая по составу, Боярская дума стала отмирать еще с конца XVII в.: она сократилась в своем составе, так как пожалование думными чинами более не проводилось, в думу проникали недумные чины, лица незнатного происхождения, но пользовавшиеся доверием царя. Первостепенное значение приобрела возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия - учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве. Ближняя канцелярия вскоре стала местом заседаний Боярской думы, переименованной в Консилию министров.

Отправляясь в Прутский поход, Петр учредил "для всегдашних наших в сих войнах отлучек" Сенат в качестве временного учреждения. Всем лицам и учреждениям "под жестоким наказанием или и смертию" велено беспрекословно выполнять сенатские указы. Сенат превратился в постоянное учреждение с весьма широкими правами: он контролировал правосудие, руководил расходами и сбором налогов, "понеже деньги суть артериею войны", ведал торговлей, к нему перешли функции Разрядного приказа.

УЧРЕЖДЕНИЕ СЕНАТА

Особенности, усвоенные при Петре Боярской думой, перешли и в правительственное учреждение, ее сменившее. Сенат явился на свет с характером временной комиссии, какие выделялись из Думы на время отъезда царя и в какую сама Дума стала превращаться при частых и долгих отлучках Петра. Собираясь в турецкий поход, Петр издал коротенький указ 22 февраля 1711 г., который гласил: "Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления". Или: "Для всегдашних наших в сих войнах отлучек определили Управительный сенат", – как сказано в другом указе. Итак, Сенат учреждался на время: ведь Петр не рассчитывал жить в вечной отлучке, подобно Карлу XII. Затем в указе поименованы новоназначенные сенаторы в числе 9 человек, очень близком к обычному тогда наличному составу когда-то многолюдной Боярской думы […]. Одним указом 2 марта 1711 г. Петр на время своего отсутствия возлагал на Сенат высший надзор за судом и расходами, заботу об умножении доходов и ряд особых поручений о наборе молодых дворян и боярских людей в офицерский запас, об осмотре казенных товаров, о векселях и торговле, а другим указом определял власть и ответственность Сената: все лица и учреждения обязаны повиноваться ему, как самому государю, под страхом смертной казни за ослушание; никто не может заявлять даже о несправедливых распоряжениях Сената до возвращения государя, которому он и отдает отчет в своих действиях. В 1717 г., делая Сенату из-за границы выговор за беспорядки в управлении, "в чем мне за такою дальностью и за сею тяжкою войною усмотреть невозможно", Петр внушал сенаторам строго за всем смотреть, "понеже иного дела не имеете, точию одно правление, которое ежели неосмотрительно будете делать, то пред богом, а потом и здешнего суда не избежите". Петр иногда вызывал сенаторов из Москвы в место своего временного пребывания, в Ревель, Петербург, со всеми ведомостями для отчета, "что по данным указам сделано и чего не доделано и зачем". Никаких законодательных функций старой Боярской думы не заметно в первоначальной компетенции Сената: как и консилия министров, Сенат – не государственный совет при государе, а высшее распорядительное и ответственное учреждение по текущим делам управления и по исполнению особых поручений отсутствующего государя, – совет, собиравшийся "вместо присутствия его величества собственной персоны". Ход войны и внешняя политика не подлежали его ведению. Сенат унаследовал от консилии два вспомогательных учреждения: Расправную палату, как особое судное отделение, и Ближнюю канцелярию, состоявшую при Сенате для счета и ревизии доходов и расходов. Но временная комиссия, какою является Сенат в 1711 г., постепенно превращается в постоянное верховное учреждение […].

Консилия министров собиралась случайно и в случайном составе, несмотря на предписания, точно регулировавшие ее делопроизводство. По списку 1705 г. значилось 38 думных людей, бояр, окольничих и думных дворян, а в начале 1706 г., когда Карл XII неожиданным движением из Польши отрезал сообщения у русского корпуса под Гродной, когда нужно было обсудить и принять решительные меры, при царе в Москве случились только два министра, думных человека: остальные были "на службах", в служебном разгоне. Из приказов в Москве оставались только требующие и расходующие, как Военный, Артиллерийский, Адмиралтейский, Посольский. В столице сосредоточивалось финансовое потребление, а добывала губернская администрация; но в Москве не оставалось учреждения для высшего распоряжения финансовым добыванием и для верховного надзора за финансовыми потребителями, т. е. не было правительства. Среди своих военно-стратегических и дипломатических операций Петр как будто не замечал, что, учреждая 8 губерний, он создавал 8 рекрутских и финансовых контор для комплектования и содержания полков в борьбе с опасным врагом, но оставлял государство без центрального внутреннего управления, а себя – без прямых ближайших истолкователей и проводников своей державной воли. Таким проводником не мог быть министерский съезд в Ближней канцелярии без определенного ведомства и постоянного состава, из управителей, занятых другими делами и обязанных подписаться под протоколом заседания, чтобы сим явить свою "дурость". Тогда Петру нужна была не государственная Дума, совещательная или законодательная, а простая государственная управа из немногих толковых дельцов, способных угадать волю, поймать неясную мысль царя, скрытую в лаконической шараде наскоро набросанного именного указа, разработать ее в понятное и исполнимое распоряжение и властно присмотреть за его исполнением, – управа настолько полномочная, чтобы ее все боялись, и настолько ответственная, чтобы и самой чего-нибудь бояться. Alter ego царя в глазах народа, ежеминутно чувствующий над собою царское quos ego, – такова первоначальная идея Сената, если только какая-либо идея участвовала в его создании. Сенат должен был решать дела единогласно. Чтобы это единогласие не выжималось чьим-либо личным давлением, в Сенат не был введен никто из первостепенных сотрудников Петра: ни Меншиков, ни Апраксин, ни Шереметев, ни канцлер Головкин и пр. […] Большинство Сената составилось из дельцов далеко не первостепенной чиновной знати: Самарин был военным казначеем, князь Григорий Волконский – управителем тульских казенных заводов, Апухтин – генерал-квартирмейстером и т. п. Такие люди понимали военное хозяйство, важнейший предмет сенатского ведения, не хуже любого принципала, а украсть могли, наверное, меньше Меншикова, если же сенатор князь М. Долгорукий не умел писать, то и Меншиков немного опередил его в этом искусстве, с трудом рисуя буквы своей фамилии. Итак, двумя условиями созданы были потребности управления, вызвавшие учреждение Сената как временной комиссии, а потом упрочившие его существование и определившие его ведомство, состав и значение: это – расстройство старой Боярской думы и постоянные отлучки царя.

Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.

УКАЗ О ДОЛЖНОСТИ СЕНАТА

Параграф VI. 1. В Сенате надлежит чины сказывать, о которых ниже изображено,

2. указы во все государство давать и от нас присланные решить немедленно;

3. и протчие, тому подобные, а имянно: в чины сказывать, из военного – всему генералитету, из государственного и гражданского правительства – министром, в коллегии – президентом, в губернии и в провинции – губернатором, воеводам и комендантом, ассесором, камерирам, рентмейстером и земским и судным камисаром, також – колежским членам, включая секретаря, и протчим; и в губерниях – президентом, в надворные суды, обор лантрихтерам и земским секретарям.

Указ о должности Сената 27 апреля 1722 г. // Российское законодательство X–XX вв. В 9 т. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма. Отв. ред. А.Г.Маньков. М., 1986. http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/senat2.htm

СЕНАТ И ДВОРЯНСТВО

Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчинение Сенату вместо прежнего Разрядного приказа, и Сенат ведал дворянство через особого чиновника "герольдмейстера".

ВАЖНЕЙШАЯ ЗАДАЧА СЕНАТА

Сенат, как высший блюститель правосудия и государственной экономии, располагал с самого начала своей деятельности неудовлетворительными подчиненными органами. То были в центре куча старых и новых, московских и петербургских, приказов, канцелярий, контор, комиссий с перепутанными ведомствами и неопределенными отношениями, иногда со случайным происхождением, а в областях – 8 губернаторов, не слушавшихся подчас и самого царя, не только что Сената. При Сенате состояли доставшиеся ему от министерской консилии Расправная палата, как его судное отделение, и счетная Ближняя канцелярия. В число главнейших обязанностей Сенату поставлено было "денег возможно сбирать" и рассмотреть государственные расходы, чтобы отменить ненужные, а между тем денежные счета ему ниоткуда не присылались, и он за целый ряд лет не мог составить ведомости, сколько было во всем государстве в приходе, в расходе, в остатке и в доимке. […] Важнейшая задача Сената, наиболее выяснившаяся у Петра при его учреждении, состояла в высшем распоряжении и надзоре за всем управлением. Ближняя канцелярия примкнула к сенатской для бюджетного счетоводства. Одним из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного контроля. Указом 5 марта 1711 г. Сенату предписано было выбрать обер-фискала, человека умного и доброго, какого бы звания он ни был, который должен над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, "тако ж в сборе казны и прочаго". Обер-фискал привлекал обвиняемого, "какой высокой степени ни есть", к ответственности перед Сенатом и там его уличал. Доказав свое обвинение, фискал получал половину штрафа с уличенного; но и недоказанное обвинение запрещено было ставить фискалу в вину, даже досадовать на него за это "под жестоким наказанием и разорением всего имения".

Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.

СОЗДАННАЯ ПЕТРОМ АДМИНИСТРАЦИЯ

В систематическом изложении созданная Петром администрация представится в таком виде.

Во главе всего управления с 1711 г. стоит Сенат. Около 1700 г. старая Боярская дума исчезает как постоянное учреждение и заменяется ближней канцелярией государя, в которой, как в старину, происходит иногда совещание бояр. Во время своих беспрестанных поездок ведение государственных дел в Москве Петр поручал не учреждению, а нескольким доверенным лицам из старых думных чинов (Петр никому не давал этих чинов, но и не отнимал их у имевших) и лицам новых чинов и званий. Но в 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр вверяет государство не лицам, а вновь основанному учреждению. Это учреждение - Сенат. Его существование, как объявлял сам Петр, вызвано именно "отлучками" государя, и Петр повелевал всем слушаться Сената, как его самого. Таким образом, миссия Сената первоначально была временной. Он заменял собой: 1) старые думские комиссии, назначаемые для того, чтобы в отсутствие государя "Москву ведать", и 2) постоянную "Расправную палату", бывшую как бы судебным департаментом Боярской думы. Но с возвращением Петра к делам Сенат не был упразднен, а стал постоянным учреждением, в организации которого при Петре замечают три фазиса. С 1711 до 1718 г. Сенат был собранием лиц, назначенных специально для присутствования в нем; с 1718 по 1722 г. Сенат делается собранием президентов коллегий; с 1722 г. Сенат получает смешанный состав, в него входят некоторые президенты коллегий (военной, морской, иностранной) и в то же время в нем есть сенаторы, чуждые коллегиям.

Ведомство Сената состояло в контроле над администрацией, в разрешении дел, выходящих из компетенции коллегий, и в общем направлении административного механизма. Сенат был, таким образом, высшим административным органом в государстве. Ему, в последние годы Петра, присвоена была и судебная функция: Сенат стал высшей судебной инстанцией. Относительно того, присуща ли была Сенату законодательная деятельность, существуют разные оттенки взглядов. Одни (Петровский "О Сенате в царствование Петра Великого") полагают, что Сенат в первое время имел законодательную власть и иногда даже отменял указы самого Петра. Другие (Владимирский-Буданов в критической статье "Учреждение Правит. Сената") доказывают, что законодательная функция никогда Сенату не принадлежала. Но все признают, что Петр, видоизменяя положение Сената в 1722 г., лишил его законодательной власти; ясно, что Петр рядом с собою, как с единственным источником законодательной власти в государстве, не мог поставить собрания с законодательными правами. Поэтому, если и признавать за Сенатом законодательную функцию, то следует считать ее случайным и исключительным явлением.

От разницы представлений о компетенции Сената зависит и разница в представлениях о государственном значении его. Одни считают Сенат безусловно высшим учреждением в государстве, объединяющим и направляющим всю администрацию и не знающим над собой иной власти, кроме государевой (Градовский, Петровский). Другие полагают, что, контролируя и направляя администрацию, Сенат сам подвергался контролю и зависел от "верховных господ министров" (т. е. приближенных к Петру лиц, управляющих войсками, флотом и иностранными делами) и от генерал-прокурора, представителя особы государя в Сенате.

Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. СПб., 2000

http://magister.msk.ru/library/history/platonov/plats005.htm#gl6

ОЦЕНКА В.О.КЛЮЧЕВСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ ПЕТРА

«Столичный приказный, проезжий генерал, захолустный дворянин выбрасывали за окно указы грозного преобразователя и вместе с лесным разбойником мало беспокоились тем, что в столицах действуют полудержавный Сенат и девять, а потом десять по-шведски устроенных коллегий с систематически разграниченными ведомствами. Внушительными законодательными фасадами прикрывалось общее безнарядье». Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.

Удобная навигация по статье:

История учреждения сената в России в 1711 году

Сенат – государственная инстанция, имеющая в разных странах исторически различные функции. Правительствующий Сенат в России, учрежденный 22 февраля 1711 года, Петром I – главным реформатором, государственным деятелем, при котором Россия вступила на новую ступень развития, являлся «верховным местом, которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления Империи, кроме тех, кои особенным законом изъяты из сей зависимости».

Предпосылки учреждение сената

К 1700 году перестаёт существовать в виде постоянного государственного органа и её заменяет ближняя канцелярия царя Петра Первого, в которой как и прежде заседают бояре. При этом, в период частых отсутствий правителя ведение государственных дел поручается не боярам, а близким Петру лицам из думных старых чинов, а также другим доверенным лицам.

Однако, спустя год, выдвигаясь в военный Прутский поход государь доверяет управление страной новому сформированному учреждению – Сенату. Само существование данного органа, по словам Петра, является причиной частых отлучек царя. Таким образом, изначально работа Сената задумывалась Петром как временная мера. Сенат заменял собой:

• думские старые комиссии, которые назначались чтобы «ведать Москву» на время отсутствия государя;
• постоянно действующую «Расправную палату», которая представляла собой судебный департамент Боярской думы.

Этапы создания сената в России

При этом, по возвращении из похода, Сенат не был расформирован царём, но наоборот, Пётр утверждает его в качестве постоянного органа в организации которого в петровский период историки отмечают три фазы:

Первый этап создания сената: в период с 1711 по 1718 годы Сенат являлся органом, члены которого назначались для присутствования в нём;

Второй этап создания сената: с 1718 по 1722 годы он представляет собой собрание президентов коллегий;

Третий этап создания сената: а с 1722 года орган имеет смешанный состав, в который входят сенаторы и президенты некоторых коллегий.

Функции правительствующего сената

Фактическое ведомство рассматриваемого органа управления рассматривало дела, которые выходили за рамки компетенции коллегий, представляя собой высший административный государственный орган. В конце правления Петра Первого он был наделён и судебными функциями, став высшей государственной судебной инстанцией.

Законодательная деятельность Сената до сих пор является спорной. Одни историки утверждают, что в начальный период данный орган не только имел законодательную власть, но даже отменял царские указы! Другая сторона оспаривает это утверждение. При этом, все они признают, что, изменяя положение в 1722 году, Пётр Первый лишает Сенат законодательной власти. Вполне резонно, ведь ни один правитель не желал делить собственную власть. Таким образом, можно лишь формально признать закрепление за Сенатом законодательной власти на определённый период.

От разницы взглядов историков на компетенцию Сената также зависит его представление значимости для государства. Одни исследователи считают Сенат высшим государственным учреждением, которое объединяло и направляло работу администрации, не признающим над собой власти, кроме власти Петра. Другие утверждают, что направляя и контролируя администрацию, данный орган был полностью подконтролен и его решения фактически зависели от приказов «верховных господ министров» – лиц, приближённых к царю, которые управляли иностранными делами, флотом и войсками. Также, Сенат зависел и от решений генерал-прокурора.

Состав правительствующего сената

Состав членов Сената определялся лично императором из гражданских и военных чинов первых трех рангов Табели о рангах. При этом в число их по должности входили министры и товарищи (заместители) министров, обер – прокурор Святейшего Синода. В Сенат могли приглашаться и другие лица – с правом совещательного голоса – по вопросам, имеющим к ним касательство.

Сенат состоял из шести департаментов, в том числе уголовный кассационный и гражданский кассационный.

Со сменой монархов менялось и положение Сената, при нестабильной ситуации он находился в упадке, при устойчивой наоборот имел огромное влияние на императора. Сенат соединял в себе все три ветви власти, занимаясь, таким образом, сложнейшей работой.

Полномочия правительствующего сената

Выдающийся русский историк Василий Осипович Ключевский в своих трудах отмечал, что сенат был наделен весьма обширными полномочиями. Генерал-прокурору правительствующего сената было предоставлено право законодательной инициативы. Ключевский выделяет следующие полномочия Сената при Петре: Сенат обладал большими, но только распорядительными полномочиями; возбуждение законодательных вопросов оставалось делом одного царя. В выработке законов Сенату оставлена была довольно страдательная роль. Генерал-прокурор, усмотрев дела, не разъясненные законом, предлагал Сенату учинить на них ясные указы. Генерал-прокурору предоставлена была законодательная инициатива.

ККлючевский считал, что были стеснены были и другие полномочия Сената. При нем в одно время с прокуратурой учреждены были еще должности рекетмейстера и герольдмейстера. Первый ведал «правление дел челобитчиковых», принимал и рассматривал жалобы на медленное или неправое решение их дел в коллегиях, понуждал решать дела в указные сроки и сам проведовал о судейском пристрастии, ходатайствуя за обижаемых.

Сенат был высшим блюстителем правосудия; но апелляция на коллегии шла мимо Сената, через рекетмейстера прямо к государю и только по его надписи на апелляционной жалобе переходила в Сенат. Герольдмейстер был преемником Разрядного приказа, вошедшего потом в состав сенатской канцелярии как один из ее столов, и заведовал дворянством и его службой; между прочим, должен был представлять дворян к делам, «когда спросят», для замещения должностей и исполнения поручений. Сенат замещал много должностей, начиная с очень высоких, но только выбирая из двух или трех кандидатов, которых представлял на каждое дворянское место герольдмейстер как достойных.

Так учреждения, пристроенные к Сенату как будто со значением вспомогательных его орудий, на деле стесняли его и заслоняли от общества, служили для него валами, оборонявшими эту «фортецию правды», но вместе и мешавшими ее расширению.

Введение должности генерал-прокурора

Новая должность генерал-прокурора, которая была учреждена в 1722 году, должна была, согласно планам Петра Первого, служить реальной связью между центральными органами управления и окружением царя. При этом, правитель неоднократно испытывал другие способы контроля, набирающего силу Сената. Вначале (в 1715 году), за органом наблюдал генерал-ревизор, после чего (в 1721 году) в Сенате дежурили штаб-офицеры гвардии, которые должны были осуществлять охрану и способствовать ускорению дел. Кроме того, в качестве средств контроля Сената выступали и обязательные протоколы заседаний. В конце таких экспериментов царём наконец была учреждена прокуратура.

В обязанности генерал-прокурора входило сообщение между царём и Сенатом. То есть, он должен был рассказывать правителю о ведении дел Сената и передавать волю Петра. При этом, он был вправе остановить решение вынесенное Сенатом. В целом, большая часть решений получала силу только после рассмотрения и одобрения их царём. Также генерал-прокурор начальствовал над сенаторской канцелярией.

Под прямым начальством этого чиновника действовали и иные агенты правительственного надзора (к примеру, прокуроры и обер-прокуроры, фискалы и обер-фискалы). Такие полномочия делали генерала-прокурора самым властным в администрации лицом. Например, Ягужский, который вступил на должность генерала-прокурора первым вообще считался начальником Сената и многие его представляли как первого человека в государстве после царя Петра.

Этот взгляд на ситуацию разделяют и те историки, что привыкли принижать власть и значение Сената. Даже больше, к примеру, в своих трудах историк Градовский утверждает, что генерал-прокурор, сливаясь в одно целое с самим Сенатом, лишь подымал государственное значение этого государственного органа и его значимость для страны, в целом!

Правительствующий сенат и его места в системе государственных органов (схема)