Что такое сенат в эпоху петра 1. По указу Петра I в России учреждён Правительствующий Сенат. Государственные лица, состоящие при органе центральной власти

Libmonster ID: RU-10383

В системе административных реформ Петра образование Сената занимает центральное место.

В конце XVII века старая Боярская дума перестала играть существенную роль в государственном управлении. Она становилась помехой реформаторской деятельности Петра I, деятельности, направленной к созданию и укреплению военно-бюрократической империи.

После приезда Петра I в 1698 году из заграничного путешествия Боярская дума больше не собиралась. Вместо нее было создано новое учреждение -"Консилия", то есть систематические с"езды начальников приказов для решения различных государственных дел. Но это вновь созданное учреждение не было достаточно странным, гибким и постоянно действующим высшим правительственным органом.

"Консилия" происходила в Ближней канцелярии, которая занималась вопросами государственных приходов и расходов и контролировала финансовую деятельность приказов. "Консилия" не была простым продолжением Боярской думы, которая всегда находилась при царе, непосредственно руководившем ее работой. С"езды начальников приказов собирались большей частью без царя, так как Петр, постоянно занятый разнообразными делами, редко бывал в столице.

Состав "Консилии" существенно отличался от состава Боярской думы. В заседаниях "Консилии" участвовали только руководители приказов. Совершенно отсутствовали представители духовенства, а из думных бояр присутствовали лишь те, которые руководили приказами.

С"езды начальников приказов в Ближней канцелярии были новым высшим правительственным учреждением, промежуточным звеном между старой Боярской думой и Сенатам, созданным Петром I только в 1711 году.

В буржуазной исторической и историко-юридической литературе имеются разноречивые суждения по вопросу о том, были ли идея и организация высшего правительственного учреждения в России-Сената - заимствованы у Западной Европы.

В. Т. Сергеевич писал: "...Сенат - название не русское, это может навести на мысль, что и самое учреждение позаимствовано, особенно если вспомнить, что почти все петровские учреждения списаны с иностранных. Тем не менее сенатом мы никому не обязаны. Заимствовано лишь одно имя, а что касается существа дела, то это учреждение совершенно оригинальное, свое русское, созданное Петром из Боярской думы, на основании тех потребностей и нужд, которые сам Петр испытывал в деле управления государством" 1

В. В. Ивановский высказал противоположное мнение. Он считал, что идея и организация Сената с некоторыми изменениями, приспособленными к русской действительности, были заимствованы у Западной Европы. "Сенат, - писал он, - учрежден в России при Петре Великом в 1711 году, по образцу подобного же учреждения, существовавшего в Швеции. Изучая государственные учреждения в Швеции, Петр Великий остановился именно на сенате; это учреждение с некоторыми изменениями, приноровленными к быту русской жизни, должно было, по его мнению, найти удобную почву и в системе нашего управления..." 2 .

Э. Берендтс, который считается знатоком государственного устройства и хозяйства Швеции, дал отрицательный ответ на вопрос, был ли Сенат создан по типу Государственного совета Швеции. В 1710 году, после десятилетнего пребывания в. Швеции, возвратились в Россию из плена генералы Адам Вейде и Головин. В Швеции они ознакомились с устройством шведской центральной администрации. От них Петр мог узнать об организации шведского Государственного совета, который во время отсутствия Карла XII управлял государством. Но был ли Сенат слепком со шведского Государственного совета? В этом Берендтс сомневается. Он ссылается на то, что шведский Государственный совет никогда не носил названия Сената, вел борьбу против политики Карла XII, когда тот находился в Турции, в то время как созданный Петром Сенат пользовался у него огромным доверием"

1 В. Т. Сергеевич "Лекции и исследования по истории русского права", стр. 833. СПБ. 1883.

2 В. В. Ивановский "Русское государственное право". Т. I, "стр.218. Казань. 1896.

Собственноручный указ Петра I от 22 февраля 1711 года об учреждении правительствующего Сената.

С. Петровский писал: "В настоящее же время мы можем с некоторою вероятностию только догадываться, что Шведский Сенат послужил не образцом, потому что наш Сенат 1711 г. и последующих годов до 1718 по своему устройству не походит на шведский..." 1 Далее Петровский развивает мысль о том, что сходство созданного Петром I Сената со шведским Государственным советом было лишь внешним. Оно было вызвано сходством положения России и Швеции. Обе страны переживали длительную, изнурительную войну. Карл XII находился в постоянных отлучках, и вместо него страной управлял Государственный совет, которому даны были большие полномочия. Петр также редко бывал в своей столице. Управление страной находилось в руках "Консилии" и приказов, которые действовали неслаженно.

Это сходство в положении обеих стран, нуждавшихся в сильном правительственном учреждении, возможно, привело Петра к мысли учредить в Росии высшее, с огромными полномочиями учреждение и назвать его Сенатом: "Определили быть " для отлучек наших правительствующий Сенат, для управления..." 2 .

Утверждение Петровского, что образование Сената было вызвано лишь условиями воины и постоянными отлучками Петра I, нельзя признать правильным. Можно согласиться с ним лишь в том, что сходство Сената Петра I со шведским Государственным советом могло быть только внешним.

В исторической литературе и в источниках нет прямых указаний на то, что принципы и структура Сената были заимствованы у Швеции. Петр I хорошо знал о существовании в ряде западноевропейских стран высших государственных учреждений, называемых сенатом. С некоторыми из них велась переписка (венецианским, шведским, польским), но нет никаких оснований предполагать механическое перенесение их устройства в Россию, так как каждое из них имело свои особенности.

Необходимо вообще иметь в виду, что в практике управления государством Петр I довольно часто называл иностранными именами должностных лиц и учреждения. Так возникли названия "министр", "губернатор", "канцелярия" и т. д. Несомненно, что административные реформы Петра в той или другой степени имели на себе отпечаток влияния Западной Европы. Иноземные названия учреждений и должностных лиц свидетельствуют о том, что Петр I, кап преобразователь, стремился отделить старые учреждения и порядок их управления от новых, хотя в иных случаях под новыми наименованиями сохранялось старое содержание. Тем самым Петр хотел показать разрыв преемственной связи между старой администрацией и вводимой им новой.

Сенат, как высший орган власти, был учрежден без соответствующей подготовки и плана. Эта реформа была проведена Петром так же бессистемно, как и другие его административные реформы, до образования коллегий. Если бы Петр в основу учрежденного им Сената желал положить принципы и структуру какого-нибудь из западноевропейских сенатов, то, несомненно, он или его ближайшие сотрудники вели бы в этом направлении определенную подготовку.

1 С. Петровский "О Сенате в царствование Петра Великого", стр. 36. М. 1875.

2 Полное собрание законов Российской империи. Т. IV, N 2321 (в следующих сносках - сокращенно "ПСЗ").

А это, безусловно, нашло бы отражение ввиде материалов и справок в огромной переписке Петра I и его сотрудников за первое десятилетие XVIII века. Такие материалы в архивах не обнаружены. Следовательно, можно утверждать, что, создавая подчиненный ему высший орган государственной власти - Сенат, - Петр I не брал за образец какой-либо из западноевропейских сенатов. Но он усвоил идею о необходимости для России централизованного, гибкого аппарата власти по образцу передовых европейских государств.

Сенат состоял из девяти человек, сенаторы назначались из представителей крупного дворянства. Они должны были возглавлять центральный аппарат власти, помогать царю управлять государством. Внутренняя и внешняя обстановка: народные волнения и восстания, прекращающиеся войны, напряженное финансовое и экономическое положение, а особенно разрушение старого центрального приказного аппарата губернской реформой 1708 - 1710 годов - все это в совокупности настойчиво требовало создания нового центрального аппарата государственной власти, для выполнения тех задач, которые стояли перед господствующим классом помещиков - крепостников и купцов.

Первоначально петровский Сенат по своей структуре и функциям во многом был похож на старые московские приказы и не имел никакого сходства с западноевропейскими учреждениями. Но с первого же дня своего существования он был бюрократическим учреждением, высшим центральным аппаратом государственной власти.

Учреждением Сената и рядом указов Петр I добивался такой организации центрального государственного аппарата, которая могла бы устранить исторически сложившуюся бесконтрольность местных и центральных учреждений. Эта бесконтрольность приводила к тому, что воеводы и приказные чиновники могли грабить не только население, но и государственную казну, нанося ущерб общегосударственным интересам.

В буржуазной исторической и историко-юридической литературе существовало довольно распространенное мнение о том, что Сенат в первый период его организации был временной комиссией, а не постоянным органом власти. Обычно ссылаются на указы от 22 февраля и 2 марта 1711 года, в которых говорится, что Сенат создан "для отлучек наших". Буржуазные историки и юристы толковали формально эти указы, что приводило их к ошибочному выводу. На самом деле Сенат с первого дня его организации являлся постоянным учреждением, которое постепенно совершенствовалось. В письмах и указах Петра Сенату и своим ближайшим сотрудникам нет ни малейшего намека на временный характер этого учреждения. Когда Петр I бывал в столице, то Сенат не прекращал своей деятельности.

Мысль о Сенате, как о высшем центральном государственном учреждении, высказанная в указе об учреждении Сената от 22 февраля 1711 года, в четкой и категорической форме подтверждена Петром I в его письме из Горок от 11 марта 1711 года А. Д. Меншикову, который в то время находился в Риге, командуя армией на захваченной у шведов территории. В этом письме Петр I - сообщал о принятых им мерах для пополнения армии рядовым и командным составом: "...для дополнения беглых я на крепко Правительствующему Сенату наказал, чтоб несколько тысяч в Москве имели в готовности, и уже собрано не мало, и надеюсь, что то исправлено будет" 1 Далее в этом письме давались указания что формировании войск, расположенных в западных гарнизонах, и артиллерии. В конце письма Петр подчеркивал: "Еще - ж об"являю уже вы известны, что мы определили Сенат Правительствующий, которому всю, полную мочь дали, того ради извольте о всех требованиях писать к вам, а к нам только о том ведение давать, дабы время не терять" 2

Из этого письма Петра Меншикову очевидно, что Сенат являлся помощником царя, высшим органом власти во всей системе государственного аппарата, а не временной комиссией на время отлучек царя из столицы.

Реформы 1708 - 1710 годов и образование Сената в 1711 году означали огромный шаг вперед в деле централизации и упорядочения государственного аппарата. Наряду со старыми, разрозненными и потерявшими свое значение приказами создавались новые -учреждения, более гибкие и централизованные.

Создалась такая структура государственного аппарата: Сенат - высшее административное, судебное и контролирующее учреждение; обломки старых приказов, которые или слились с аппаратом, губернских канцелярий или стали в зависимое от губернаторов положение (некоторые приказы формально сохранили свою самостоятельность, но были лишены многих функций, свойственных центральному аппарату); губернские центры во главе с губеренаторами, к которым были приписаны города и уезды.

1 И. И. Голиков "Деяния Петра Великого" Т. IV, стр. 523. М. 1838. 2-е изд.

2 Там же, стр. 524.

Таким образом создавался диференцированный бюрократический аппарат, лучше чем старые приказы приспособленный для того, чтобы выколачивать из населения различные государственные повинности и подавлять растущее сопротивление народных масс. Этот аппарат обеспечивал Петру I приведение активной внешней политики и ликвидацию экономической и культурной отсталости России.

Изучая деятельность Сената и его роль в создании и укреплении централизованного бюрократического аппарата государственной власти помещиков-крепостников и торговцев, необходимо прежде всего выяснить классовый состав Сената в его первоначальном виде и проследить происшедшие в нем последующие изменения, вплоть до образования коллегий.

Нам известно из указа об образовании Сената от 22 февраля 1711 года, что состав Сената был определен в девять человек. Из них двое входили в состав Ближней канцелярии: Стрешнев, начальник разряда, и граф Мусин-Пушкин, начальник монастырского приказа. Остальные семь человек были преимущественно из крупных военных и гражданских чиновников: князь Голицын, архангельский губернатор, впоследствии один из представителей консервативной оппозиции, сторонник царевича Алексея Петровича; князь Волконский, обер - комендант Ярославской провинции; Самарин, кригс - цальмейстер, с 1708 года начальник мундирной канцелярии, привлекался по делу царевича Алексея; Апухтин, генерал-квартирмейстер; Племянников, управляющий казенными парусными заводами; князь М. В. Долгорукий, неграмотный, за которого приговоры Сената подписывал Племянников; Мельницкий, стольник. Обер-секретарь Сената - Щукин, который до образования Сената был прибыльщиком и президентом ижерских канцелярий.

В состав Сената до образования коллегий не входили верховные господа, или "принципалы", как их называл Сенат в своих приговорах: князь Ментиков, адмирал Апраксин, генерал-фельдмаршал Шереметев, канцлер Головкин, подканцлер Шафиров, начальник Ближней канцелярии Зотов. Но отсутствие этих, наиболее влиятельных, ближайших сотрудников Петра в Сенате не умаляло его значения как высшего правительственного учреждения в стране и не ставило его во второстепенное положение в системе государственных учреждений. Принадлежность сенаторов к крупным помещикам-крепостникам несомненна. Большинство из них до образования Сената занимало высокое положение в государственном аппарате: Стрешнев и Мусин-Пушкин, были членами Боярской думы и "Министерской консилии" в Ближней канцелярии и т. д. Совершенно очевидна ошибочность утверждения М. Н. Покровского, будто состав Сената был собранием чиновников, назначенных Петром I "без всякого внимания к их происхождению и социальному положению..." 1 .

Сенат по своему составу коренным образом отличался от старой Боярской думы и Ближней канцелярии. Сенаторы были подобраны Петром I из дворянской знати, но по их личным заслугам и способностям, а не по родовитости и должностному положению, как это было раньше с составом Боярской думы и Ближней канцелярии. Местничеству был нанесен последний, сокрушительный удар.

Первоначальный состав Сената 1711 года не был устойчивым. В нем уже в 1712 году начали происходить перемены. В 1712 году из Сената ушел по старости сенатор Мельницкий. В 1713 году сенатор князь Голицын был назначен на должность рижского губернатора. С конца апреля 1713 года он не присутствовал на заседаниях Сената, хотя указа об освобождении его от сенаторских обязанностей не было.

В 1714 году на сенатских приговорах больше не встречается подписи Племянникова.

В связи с обнаружившимися злоупотреблениями и казнокрадством в приказах и канцелярии Интерманландской губернии было арестовано и привлечено к ответственности несколько человек, в числе их сенаторы Апухтин, который управлял купеческой палатой и денежными дворами, и Волконский, управлявший Тульским оружейным заводом. Следствием было установлено, что они не только совершали злоупотребления в деле управления порученными им казенными предприятиями, по и злоупотребляли властью как сенаторы, используя в личных интересах свое положение: под чужими именами подряжались "на торту в Сенате на поставку провианта по дорогой цене" и т. д. В 1714 году они были отстранены от занимаемых должностей, а в начале 1715 года осуждены, подвергнуты публичному наказанию и высланы.

Сенатор Самарин, привлеченный по делу царевича Алексея, по именному указу Петра I от 6 февраля 1718 года был взят за "караул" к князю Меншикову; его дом и вся переписка были опечатаны.

1 М. Н. Покровский "Русская история с древнейших времен". Т. II, стр. 314. М. 1933.

Письмо Петра I Сенату от 19 мая 1711 года. Последние 9 строк написаны собственноручно Петром I.

Вскоре после ареста Самарина был в связи с делом царевича Алексея арестован Апраксин, который был назначен сенатором по именному указу от 9 июня 1715 года. Но так как в ходе следствия преступная связь сенаторов Самарина и Апраксина с царевичем Алексеем не была установлена, Петр I в своем письме от 7 марта 1718 года об"явил Сенату, что "Петр Матвеевич Апраксин и Михаила Самарин по делам своим (для чего они взяты были к Москве) очистились и для того оные ныне отпущены в Питербурх по прежнему к делам; и для того ныне Михаила Самарину дом велите роспечатать и людей ево велите освободить. А какой был на них извет и чем они оправдались, тому прилагается при сем копия" 1

После освобождения их из-под ареста Самарин и Апраксина некоторое время заседали в Сенате (первый - до 1718 года, вторая - до 1719 года). Сенатор Стрешнев умер в 1718 году. Князь Долгорукий в том же году был отстранен от должности как сторонник царевича Алексея.

Таким образом, до указа от 8 декабря 1718 года "О должности Сената" в составе этого учреждения произошли большие изменения. Из девяти сенаторов, назначенных указом от 22 февраля 1711 года, выбыло восемь человек. Из первоначального состава Сената к моменту образования коллегий остался только Мусин-Пушкин. До 1719 года в Сенат были введены Я. Ф. Долгорукий и Апраксин.

Рассматривая причины огромной убыли сенаторов, нельзя не заметить, что из одиннадцати сенаторов, назначенных между 1711 и 1718 годами, четверо были отстранены ввиду политической неблагонадежности и недобросовестности. Хотя Сенат, как высшее государственное учреждение, бесспорно, был организованнее и работоспособнее чем старая Боярская дума или сменившая ее "Консиляя", он в своем первоначальном составе не соответствовал полностью тем задачам, которые перед ним ставил Петр I. Поэтому не случайно в указе от 8 декабря 1718 года говорится не только об изменении структуры Сената, но и о коренных; переменах в его составе. "Сенату надлежит состоять из президентов коллегий, кроме них никакой названной персоне, не входить в настоящее время, когда советы отправляются" 2 , - писал Петр.

По указу "О должности Сената" в него вошли из его старого состава как президенты коллегий лишь Я. Ф. Долгорукий и Мусин-Пушкин.

С начала организации Сената все сенаторы были уравнены в своих правах. В указе Петра говорилось: "...голоса иметь равные и у всяких указов подписывать всем своими руками, что хотя один не подпишет и засвидетельствует неправо тому быть приговору, то и прочие недействительны суть; одинакож надлежит тому, кто оспорит, т. е. протестацию дать за своею рукою на письме... сенаторам места иметь по списку, кто после кого написан..." 3 .

Указ от 2 марта 1711 года совершенно не допускал в Сенате местничества, которое было обычным явлением в старой Боярской думе. Для решения дел в Сената было обязательно единогласие. Сенаторы, которые были несогласны с решением большинства, подавали письменные "протестации". В случае несогласия хотя бы одного сенатора дело должно было переноситься на новое рассмотрение Сената (разумеется, в его старом составе). Если и при вторичном рассмотрении дела не удавалось добиться единогласного решения, спорный вопрос поступал на окончательное разрешение к царю.

Петр I требовал от Сената быстроты, гибкости, самостоятельности и четкости в работе.

1 "Сборник Русского исторического общества". Т. II, стр. 369. СПБ. 1873.

2 "ПСЗ". Т. V, N 3264.

3 "ПСЗ". Т. IV, N 2331.

стр. 44

Порядок решения дел в Сенате не отвечал этим требованиям. Заметив этот существенный недостаток, Петр указом от 4 апреля 1714 года установил, что дела в Сенате должны решаться большинством голосов.

В порядке работы Сената были некоторые черты сходства с порядком работы старой Боярской думы и "Консилии" министров в Ближней канцелярии: не были установлены точные сроки заседаний, которые созывались по мере накопления дел в канцелярии Сената; не было обеспечено постоянное присутствие кого-либо из сенаторов в канцелярии Сената для текущей работы, которой руководил обер-секретарь Щукин.

Этот недостаток был скоро замечен Петром, и 16 апреля 1714 года последовал именной указ, устанавливавший более четкий порядок работы канцелярии Сената. Каждому сенатору вменялось в обязанность активно участвовать в текущей работе Сената. Были установлены ежедневные дежурства сенаторов в канцелярии. Дежурные сенаторы должны были просматривать дела, подготовлять вопросы к очередным заседаниям Сената, созывать сенаторов на эти заседания, посылать "подтвердительные указы" соответствующим лицам и учреждениям о своевременном и точном выполнении ими именных указов и сенаторских приговоров. От каждого сенатора требовалось, чтобы он вел журнал, где он должен был записывать, что им сделано во время дежурства. Таким образом, на сенаторов возлагались определенные обязанности по руководству текущей работой Сената, и выполнение этих обязанностей контролировалось.

Однако установленный порядок работы сенаторов в канцелярии Сената соблюдался ими плохо. Вследствие этого 20 января 1716 года последовал именной указ, который требовал от каждого сенатора, чтобы он во время своего месячного дежурства не только каждый день заходил в Сенат для соблюдения порядка, установленного указом от 16 апреля 1714 года, но выполнял работу, возложенную на дежурного сенатора, не считаясь со временем.: "...все дни сидеть не только, что с утра до обеда, но и после обеда, если дело случится..." 1 . Это означало, что сенаторы должны не формально отбывать свое месячное дежурство, а руководить текущей работой канцелярии Сената, контролировать исполнение его решений и быстро решать те вопросы, которые не требуют участия всех сенаторов. Этим же указом устанавливалось календарное расписание заседаний Сената. Заседания должны были происходить три раза в неделю: по понедельникам, средам и пятницам.

За неявку на заседания без уважительных причин, засвидетельствованных сенаторами, налагался штраф в 50 рублей за каждый пропущенный день.

В делах Сената за 1718 год имеются указания, что количество заседаний Сената в неделю иногда не ограничивалось тремя днями и доходило до четырех и даже пяти дней в неделю. Заседания происходили в разных местах: "...в понедельник в городе, вторник - майорские дела, среду - коллегии, четверг в адмиралтействе, пятницу - в сенате" 2 Заседания Сената, начинались с 5 часов утра. "Майорские и коллегийные дела в казенном дому и чтоб в пятом часу по утру везде начинать" 3 . В определенные дни на заседаниях Сената слушались дела только одного ведомства.

Привилегии сенаторов по сравнению с другими должностными лицами заключались в том, что сенаторы в случае привлечения их к уголовной ответственности подлежали высшему суду Сената, минуя низшие и средние судебные инстанции, причем приговор Сената по их делам получал законную силу лишь после его утверждения царем. Других привилегий у сенаторов не было. Гражданские дела сенаторов шли обычным порядком через соответствующие судебные и административные инстанции.

Правом доносить на сенаторов и требовать суда над ними пользовался из всех фискалов 4 только обер-фискал. В указе о должности обер-фискала от 5 марта 1711 года говорится, что низшие фискалы пользуются такими же правами, как и обер-фискал, "...кроме того, как вышняго судью (сенатора. - Г. А.) или генерального штаба на суд без обер-фискала позвать не могут" 5 .

1 "ПСЗ". Т. V, N 2892

2 Государственный архив феодально-крепостнической эпохи (ГАФКЭ). "Доклады и приговоры Сената". Кн. 42- я, л. 412.

3 Там же.

4 Фискалы - должностные лица, в обязанности которых входил тайный надзор за действиями государственных учреждений и чиновников и за поведением жителей. Обер-фискал - высшее должностное лицо, контролировавшее деятельность фискалов и пользовавшееся правом тайного надзора за действиями высокопоставленных лиц.

5 "ПСЗ". Т. IV, N 2331.

стр. 45

А так как далеко не все сенаторы отличались безукоризненной честностью, то отношение Сената к доносам обер-фискала о злоупотреблениях сенаторов было не только недоброжелательное, но и враждебное.

Фискал Нестеров в 1713 году доносил Петру I, что сенаторы злоупотребляют своим положением в корыстных целях: "...некоторые из них не только по данным им пунктам за другими не смотрят, но и сами вступили в сущее похищение казны вашей под чужими именами, чего явно и отречься не могут; какой же от них может быть суд правый и оборона интересов ваших?"

Получив это письмо и другие доносы о нерадивом и неревностном исполнении своих обязанностей сенаторами, Петр писал 12 июня 1713 года: "Господа Сенат! По неже уведомленны мы, что вы по доносам фискальским ни единого главного дела не вершили, но все проманиваете время до времени, забывая бога и души свои, того ради сие последнее о сем пишу к вам, ежели пяти, или шти дел главных, буде более не успеете о которых вам будут фискалы доносить, до ноября первого числа не вершите и преступником [которые мя своих польз интерес государственной портят], на учините смертную казнь, не щадя никово в том, и ежели инако в том поступите, то вам сие будет" 1

Но эти угрозы Петра не могли искоренить злоупотреблений сенаторов. Волокита в решении дел по доносам фискалов продолжалась попрежнему. Поэтому по распоряжению Петра дела о злоупотреблениях отдельных сенаторов были из"яты из ведения Сената и переданы особым судам, составленным из сенаторов и офицеров гвардии или только из гвардейских офицеров.

Эти чрезвычайные суды назначались именными указами. Так например для расследования по фискальским доношениям на сенатора Апраксина была создана чрезвычайная следственная тройка, в которую входили офицер гвардии: майор Салтыков, капитан Панин, капитан-поручик Голенищев-Кутузов. Апраксин обвинялся в следующих преступлениях: в "неявленной покупке в г. Пскове льну, в заморский отпуск и в утайке пошлин"; в переводе с Караваевым из Архангельской губернии в Казанскую крестьян "не малого числа и неплатеже с оных крестьян всяких государственных податей"; в снижении податных платежей без приговора на то сенаторов "по дружбе тайному советнику Долгорукову с юрковских его волостей складных доходов не малого числа" 2 и т. д.

По фискальским донесениям о злоупотреблениях сенатора Я. Ф. Долгорукого по распоряжению Петра I была создана следственная комиссия из офицеров гвардии под председательством лейб- гвардии майора Дмитриева-Мамонова в составе капитана Лихарева и поручика Бахметьева. Сенатор Я. Ф. Долгорукий обвинялся в следующих преступлениях: в отдаче трех подрядов на поставку сукна "иноземцам и приеме от них худых сукон"; в даче от своего имени для Сибирского торта "казенных пятьдесят тысяч рублей" 3 ; во взятках с подрядчиков иноземцев; в укрывательстве от службы офицеров, и т. д. Эта комиссия следствия не закончила и по распоряжению Петра I передала его новой комиссии, под председательством обер-секретаря Сената Щукина, к которому сенатским приговором от 21 января были прикомандированы в качестве асессоров офицеры гвардии Семеновского полка: подпоручик и прапорщик. В эту комиссию сенатским приговором от 3 января 1718 года был назначен дьяк Филипп Ключарев. Щукин был назначен во главе этой следственной комиссии но как представитель Сената, а как доверенное лицо Петра I.

Сенаторов допрашивали не в помещении следственной комиссии, а в канцелярии Сената, куда приезжала следственная комиссия в полном составе. Такой порядок допроса сенаторов был их привилегией как особо важных должностных лиц. Если сенатор обвинялся в тяжелом преступлении, то Петр I лично назначал особый состав суда из сенаторов, генералитета и офицеров гвардии, который назывался "Высшим судом". На следствии по таким делам присутствовал сам царь, и приговор "Высшего суда" получал окончательную силу и приводился в исполнение только после его утверждения Петром.

Кроме привилегий, которыми пользовались сенаторы в случае их привлечения к уголовной ответственности", других юридических преимуществ у сенаторов формально не были. Но сенаторы сами создавали себе незаконные привилегии, используя свое высокое положение для личных целей. У сенаторов были слабо развиты чувства ответственности и государственного долга несмотря на настойчивые попытки Петра I привить им, как высшим государственным чиновникам, эти качества. Среди них были еще достаточно сильны традиции безответственности и бесконтрольности, столь характерные для старого приказного аппарата.

1 "Сборник Русского исторического общества" Т XI. СПБ. 1873.

2 ГАФКЭ "Доклады и приговоры Сената". Кн. 51-я, л. 42.

3 Там же.

стр. 46

Взяточничество, казнокрадство и служебные преступления были обычным явлением для государственного аппарата петровской эпохи. Сенаторы в этом отношении не отличались от других чиновников.

При Сенате Петр I создал институт губернских комиссаров, для того чтобы удовлетворить насущную потребность вновь образованных губернских учреждений в руководстве. Еще предшественница Сената - Ближняя канцелярия остро нуждалась в регулярном получении сведений от губерний но различным вопросам государственного управления.

В именном указе от 22 февраля 1711 года об организации Сената очень четко, коротко и ясно говорится о губернских комиссарах при Сенате и их назначении: "...также со всех губерний в вышеописанном "суду-Сенате" для опроса и принимания указов быть по два комиссара с губернии." 1 Фактически права, обязанности и компетенция губернских комиссаров были значительно шире, чем это было определено указом от 22 февраля 1711 года. Это понятно, если иметь в виду, что все административные реформы Петра I до образования коллегий проводились без определенного плана.

Чтобы разобраться в правах и обязанностях губернских комиссаров и понять их назначение в системе петровской администрации, необходимо изучить их практическую работу и отношение к Сенату и губернаторам.

Для руководства губернскими учреждениями со стороны Сената и для проверки выполнения ими правительственных распоряжений требовалось постоянное представление из губернии различных сведений и отчетности. Но большим препятствием этому служили огромное расстояние, отделявшее столицу от губернских центров, плохое состояние дорог и старые феодальные традиции местной администрации. Петр I прекрасно учитывал эти трудности. В письме к Меншикову от 6 февраля 1711 года он писал о медленном выполнении губернаторами указов: "...до ныне бог ведает в какой печали пребываю, ибо губернаторы зело раку последуют в происхождении своих дел, которым последний срок в четверг на первой неделе, а потом буду не словом, а руками со оными поступать" 2 .

Учреждение губернских комиссаров при Сенате было вызвано потребностью Сената в наиболее быстрой связи с губерниями и в проверке выполнения губернаторами различных распоряжений.

Функции губернских комиссаров были определены в приговоре Сената от 16 марта 1711 года, в котором предписывалось губернским комиссарам быть при Сенате., Губернаторам, не приславшим еще комиссаров, было приказано прислать их немедленно, а явившимся от губернии комиссарам "е. в. г. указ сказать чтоб они для приема указов и для вопроса о нужных тех губернии делах, были всегда безотлучно; грамоты и ведения о всяких губернских делах, для скорой к губернаторам посылки и воспринимания ответов отдавать им с расписками, а им посылать те распоряжения к губернаторам с нарочными и по получении ответа подавать в канцелярию Сената за своими руками" 3 . Ямскому приказу Сенат предписал для обеспечения постоянной связи комиссаров со своими губернаторами давать им почтовые ямские подводы. Сенат стремился обеспечить систематическую связь с губернской администрацией, что усиливало централизацию государственного аппарата.

Несмотря на то что именные и сенатские указы о должности губернских комиссаров при Сенате за время существования этого института не ввели в него других изменений или дополнений, губернские комиссары на практике значительно расширили свою компетенцию. Губернские комиссары давали ответ в Сенате, исполнен тот или другой указ губернатором или нет и почему. Например Сенат спрашивал комиссара Московской губернии, отправлены ли от этой губернии шесть подьячих в Ригу для армии по указу. "...А комиссарам той губернии говорено, что подьячие в Ригу отправлены и доношение о том взнесено будет" 4 . Казанский губернский комиссар Поздняков доносил Сенату, что отправить положенных с его губернии троих подьячих для посылки в Кенигсберг обучаться немецкому языку губернатор не может, а также не может вносить денег на содержание других подьячих, посланных в счет Казанской губернии. Архангельский комиссар доносил, что подьячие от Архангельской губернии для обучения немецкому языку в количестве двух человек, а также положенные для этой цели деньги высланы.

Иногда Сенат по требованиям приказов и канцелярии, минуя губернаторов, обращался к губернским комиссарам с требованием внести причитающиеся от губернии платежи и угрожал строгими наказаниями. Не только Сенат, но и начальники отдельных канцелярий с его разрешения вызывали к себе губернских комиссаров, требовали от них копии бумаг, которые те писали к губернаторам о высылке им денег. ТАК например начальник подрядной канцелярии полковник Кошелев, которому было поручено взыскивать недоимки, несколько раз вызывал к себе губернских комиссаров с бумагами о платежах с губернии в городскую канцелярию. Просмотрев бумаги, он убедился, что комиссары писали по этому вопросу губернаторам "многожды" 1 но наличных денег у них для этих платежей не оказалось.

Нередко губернаторы возлагали на комиссаров поставку фуража и провианта для армии и флота. Губернским комиссарам поручалось заключать договоры с подрядчиками в столице и следить за выполнением этих договоров. Сенат не только требовал от губернских комиссаров отчета о количестве высланных и недосланных из губернии рекрутов, но и поручал им после медицинского осмотра рекрутов, приведенных в Москву и Петербург, помещать больных в лазарет, а годных сопровождать до места их назначения, снабдив деньгами и провиантом. Недоросли с именными списками присылались к комиссару, который их представлял на "смотр" Сенату. Беглых крестьян, сысканных и приведенных в столицу, комиссары были обязаны отсылать в свои губернии, к прежним их владельцам.

Таким образом, функции губернских комиссаров не ограничивались передачей в губернии именных и сенатских указов и отчетом об их выполнении Сенату. Практическая деятельность комиссаров вышла далеко за пределы, очерченные указами. Для выполнения самых разнообразных поручений губернским комиссарам необходимы были помощники и канцелярские сотрудники. Для выполнения этих обязанностей к ним из губерний высылались подьячие, а Сенат назначал им по 10 солдат для посылок. Так вокруг губернских комиссаров создавался небольшой административный аппарат.

Губернские комиссары при Сонате назначались губернаторами и утверждались Сенатом. Они отбирались из царедворцев и армейских офицеров. Таким образом, по своему классовому составу это были помещики-крепостники. Они должны были хорошо знать работу своей губернской администрации и по посланным указам "о губернских всяких ведомостях ответствовать". Назначение на должность губернского комиссара было бессрочным, с годовым окладом жалованья в 120 рублей деньгами и 60 четвертей хлеба.

Ответственность губернских комиссаров при Сенате за невыполнение возложенных на них обязанностей не была регламентирована указами. Но это не значит, что они не отвечали перед Сенатом и были только передаточной инстанцией между ним и губернаторами. На практике они несли ответственность перед Сенатом и за деятельность губернских учреждений. Довольно часто губернских комиссаров наказывали не только за их проступки и неисполнительность; но и за проступки губернаторов.

В 1712 году Сенат отдал распоряжение, чтобы губернские комиссары ежедневно представляли в канцелярию Сената письменные сведения, сколько из их губерний отправлено в полки рекрутов, лошадей и амуниции по указам Сената и сколько непослано. Если же комиссары не явятся "в который день" и не представят требуемых ведомостей, "...на них имать штрафу в казну по рублю за день каждый и о том им приложить руки" 2 . 14 мая 1715 года губернские комиссары были вызваны в канцелярию Сената, где им был об"явлен указ, чтобы они в губерниях со всех подрядных дел начиная с 1711 года сняли копии и выслали их в течение первых чисел июня в подрядную канцелярию. Если эти сведения не будут в срок представлены, то комиссары будут оштрафованы. Штраф был одной из слабых мер наказания. К комиссарам довольно часто применялось более суровое наказание - правеж. 15 мая 1713 года Аптекарский приказ донес Сенату о том, что ему за прошлые годы, начиная с 1710 до первой четверти 1713 года, не внесено со всех восьми губерний 126 944 рубля. На этом "доношении" была сделана пометка сенатского дьяка Окунькова: "...для правежу денег отослать, тех губерний комиссаров". В декабре 1713 года по "доношению" Посольского приказа о неплатеже ему положенных денег за текущий год Сенат отдал приказание "тех губерний комиссаров бить на правеже до тех пор, пока ему не будут сполна деньги высланы".

Для того чтобы обеспечить успех во внешней и внутренней политике, необходимо было укрепить государственный аппарат, который бы помог Петру I одерживать военные победы, подавлять народные волнения и восстания и охранять интересы помещиков-крепостников и купцов.

После образования Сената при его непосредственном участии проводились дальнейшие реформы, в том числе и административные, но уже более систематично, по заранее намеченному плану. С помощью Сената укреплялись позиции военно-бюрократической империи Петра I, проводилась дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата во всех его звеньях.

Преобразования Петра не изменили классовой сущности государственного аппарата. Ленин указывает, что различные формы правления являются лишь разными формами классовой борьбы, причем каждая из этих форм "...проходит через различные этапы развития ее классового содержания, а с другой стороны, переход от одной формы к другой нисколько не устраняет (сам по себе) господства прежних эксплуататорских классов при иной оболочке. Например, русское самодержавие XVII века - с боярской Думой и боярской аристократией - не похоже на самодержавие XVIII века с его бюрократией, служилыми сословиями..." 2 .

Искать материалы публикатора в системах: Либмонстр (весь мир) . Google . Yandex

К началу царствования Петра около 1700 года, БД стала фактически ближней канцелярией государя.

1. Сенат.

1711-1718

Имел исключительно административную функцию. Осуществлял регентство вовремя отсутствия царя. У него были только временные указания и не было самостоятельности. Фактически, господа министры распоряжались сами. Сенат состоял из специальных членов (Долгорукий, Волконский, Опухтин и тд)

С 1718

К этому времени появились коллегии, и им были переданы административные функции. Сенат стал собранием президентов коллегий. Он созывался в случаях, когда внутри коллегии нельзя было принять решение. Плюс он мог быть созван, чтобы рассмотреть вопрос, не входящий в компетенцию коллегий.

С 1722.

Петр приходит к выводу, что сенат должен быть независим от коллегий, плюс коллегиям незачем надзирать самим за собой. Теперь там другой состав, остаются только президенты адмиралтейской, иностранной, Берг-коллегии. У него нет законодательной функции, но сохраняется законосовещательная. Сенат также контролирует другие административные органы (в первую очередь – финансовый контроль).сенат назначал обер-фискала (4 помощника, 2 – из купечества), государь – генерал-фискала.

Надзор за сенатом: сначала – генерал-ревизор Зотов, затем – обер-секретарь, с 1721 обер-офицеры гвардии, по минутам высчитывавшие время заседания сената. при новом преобразовании сената, в 1722 г. учреждена прокуратура, которой подчинена и система фискалов; это управление над управляющими, или "полиция над администрацией" (говоря словами Ф.М. Дмитриева). При сенате состоит генерал-прокурор - "око наше"; он наблюдает, чтобы "сенат должность свою хранил"; имеет власть останавливать своим вето всякое решение сената; начальствует над сенатской канцелярией и наблюдает за исполнением решений сената. С появление прокуратуры роль сената стала крайне мала.

Сенат при ВТС и кабинете.

При ВТС фактически становится «управительным», одной из коллегий, подчиненных совету. Сенату же подчинены судебные и административные коллегии.

При кабинете его значение немного увеличилось. Он стал действовать иногда совместно с кабинетом. Разделен на 5 департаментов.

Сенат при Елизавете.

Сенат достиг наивысшего развития прав и значения во всей его истории: он становится действительно высшим политическим учреждением, ведающим в то же время всеми отраслями государственной деятельности.

Сенат при Екатерине 2

Екатерина отняла у сената политическое значение. Он стал центральным административным учреждением. Он был разделен на 6 департаментов (1 – финансовые, экономические, секретные дела, 2 – суд, 3 – Малороссия и Ост-Зейские земли, 4 – военные дела, 5 – местно-административные, 6 – местно-судебные). С учреждения о губерниях 1775 г., когда прежние коллегии закрыты, сенатские департаменты должны были превратиться в коллегии (коллегиальные министерства); однако военные коллегии и коллегия иностранных дел не только уцелели, но опять стали в равное положение с сенатом; в остальных ведомствах над сенатом господствует власть генерал-прокурора, превратившаяся из охранительной власти в административную.

Сенат при Александре 1

В 1802 г. последовало первое учреждение министерств. Император Александр, хотя потребовал от сената точного определения его прав, но, не найдя его в ответе сената, передал все управление министерствам, а за сенатом оставил значение высшей судебной инстанции: из 9 департаментов один первый остался административным.

Это положение утвердилось за ним до 1917 года. (???)

Удобная навигация по статье:

История учреждения сената в России в 1711 году

Сенат – государственная инстанция, имеющая в разных странах исторически различные функции. Правительствующий Сенат в России, учрежденный 22 февраля 1711 года, Петром I – главным реформатором, государственным деятелем, при котором Россия вступила на новую ступень развития, являлся «верховным местом, которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления Империи, кроме тех, кои особенным законом изъяты из сей зависимости».

Предпосылки учреждение сената

К 1700 году перестаёт существовать в виде постоянного государственного органа и её заменяет ближняя канцелярия царя Петра Первого, в которой как и прежде заседают бояре. При этом, в период частых отсутствий правителя ведение государственных дел поручается не боярам, а близким Петру лицам из думных старых чинов, а также другим доверенным лицам.

Однако, спустя год, выдвигаясь в военный Прутский поход государь доверяет управление страной новому сформированному учреждению – Сенату. Само существование данного органа, по словам Петра, является причиной частых отлучек царя. Таким образом, изначально работа Сената задумывалась Петром как временная мера. Сенат заменял собой:

• думские старые комиссии, которые назначались чтобы «ведать Москву» на время отсутствия государя;
• постоянно действующую «Расправную палату», которая представляла собой судебный департамент Боярской думы.

Этапы создания сената в России

При этом, по возвращении из похода, Сенат не был расформирован царём, но наоборот, Пётр утверждает его в качестве постоянного органа в организации которого в петровский период историки отмечают три фазы:

Первый этап создания сената: в период с 1711 по 1718 годы Сенат являлся органом, члены которого назначались для присутствования в нём;

Второй этап создания сената: с 1718 по 1722 годы он представляет собой собрание президентов коллегий;

Третий этап создания сената: а с 1722 года орган имеет смешанный состав, в который входят сенаторы и президенты некоторых коллегий.

Функции правительствующего сената

Фактическое ведомство рассматриваемого органа управления рассматривало дела, которые выходили за рамки компетенции коллегий, представляя собой высший административный государственный орган. В конце правления Петра Первого он был наделён и судебными функциями, став высшей государственной судебной инстанцией.

Законодательная деятельность Сената до сих пор является спорной. Одни историки утверждают, что в начальный период данный орган не только имел законодательную власть, но даже отменял царские указы! Другая сторона оспаривает это утверждение. При этом, все они признают, что, изменяя положение в 1722 году, Пётр Первый лишает Сенат законодательной власти. Вполне резонно, ведь ни один правитель не желал делить собственную власть. Таким образом, можно лишь формально признать закрепление за Сенатом законодательной власти на определённый период.

От разницы взглядов историков на компетенцию Сената также зависит его представление значимости для государства. Одни исследователи считают Сенат высшим государственным учреждением, которое объединяло и направляло работу администрации, не признающим над собой власти, кроме власти Петра. Другие утверждают, что направляя и контролируя администрацию, данный орган был полностью подконтролен и его решения фактически зависели от приказов «верховных господ министров» – лиц, приближённых к царю, которые управляли иностранными делами, флотом и войсками. Также, Сенат зависел и от решений генерал-прокурора.

Состав правительствующего сената

Состав членов Сената определялся лично императором из гражданских и военных чинов первых трех рангов Табели о рангах. При этом в число их по должности входили министры и товарищи (заместители) министров, обер – прокурор Святейшего Синода. В Сенат могли приглашаться и другие лица – с правом совещательного голоса – по вопросам, имеющим к ним касательство.

Сенат состоял из шести департаментов, в том числе уголовный кассационный и гражданский кассационный.

Со сменой монархов менялось и положение Сената, при нестабильной ситуации он находился в упадке, при устойчивой наоборот имел огромное влияние на императора. Сенат соединял в себе все три ветви власти, занимаясь, таким образом, сложнейшей работой.

Полномочия правительствующего сената

Выдающийся русский историк Василий Осипович Ключевский в своих трудах отмечал, что сенат был наделен весьма обширными полномочиями. Генерал-прокурору правительствующего сената было предоставлено право законодательной инициативы. Ключевский выделяет следующие полномочия Сената при Петре: Сенат обладал большими, но только распорядительными полномочиями; возбуждение законодательных вопросов оставалось делом одного царя. В выработке законов Сенату оставлена была довольно страдательная роль. Генерал-прокурор, усмотрев дела, не разъясненные законом, предлагал Сенату учинить на них ясные указы. Генерал-прокурору предоставлена была законодательная инициатива.

ККлючевский считал, что были стеснены были и другие полномочия Сената. При нем в одно время с прокуратурой учреждены были еще должности рекетмейстера и герольдмейстера. Первый ведал «правление дел челобитчиковых», принимал и рассматривал жалобы на медленное или неправое решение их дел в коллегиях, понуждал решать дела в указные сроки и сам проведовал о судейском пристрастии, ходатайствуя за обижаемых.

Сенат был высшим блюстителем правосудия; но апелляция на коллегии шла мимо Сената, через рекетмейстера прямо к государю и только по его надписи на апелляционной жалобе переходила в Сенат. Герольдмейстер был преемником Разрядного приказа, вошедшего потом в состав сенатской канцелярии как один из ее столов, и заведовал дворянством и его службой; между прочим, должен был представлять дворян к делам, «когда спросят», для замещения должностей и исполнения поручений. Сенат замещал много должностей, начиная с очень высоких, но только выбирая из двух или трех кандидатов, которых представлял на каждое дворянское место герольдмейстер как достойных.

Так учреждения, пристроенные к Сенату как будто со значением вспомогательных его орудий, на деле стесняли его и заслоняли от общества, служили для него валами, оборонявшими эту «фортецию правды», но вместе и мешавшими ее расширению.

Введение должности генерал-прокурора

Новая должность генерал-прокурора, которая была учреждена в 1722 году, должна была, согласно планам Петра Первого, служить реальной связью между центральными органами управления и окружением царя. При этом, правитель неоднократно испытывал другие способы контроля, набирающего силу Сената. Вначале (в 1715 году), за органом наблюдал генерал-ревизор, после чего (в 1721 году) в Сенате дежурили штаб-офицеры гвардии, которые должны были осуществлять охрану и способствовать ускорению дел. Кроме того, в качестве средств контроля Сената выступали и обязательные протоколы заседаний. В конце таких экспериментов царём наконец была учреждена прокуратура.

В обязанности генерал-прокурора входило сообщение между царём и Сенатом. То есть, он должен был рассказывать правителю о ведении дел Сената и передавать волю Петра. При этом, он был вправе остановить решение вынесенное Сенатом. В целом, большая часть решений получала силу только после рассмотрения и одобрения их царём. Также генерал-прокурор начальствовал над сенаторской канцелярией.

Под прямым начальством этого чиновника действовали и иные агенты правительственного надзора (к примеру, прокуроры и обер-прокуроры, фискалы и обер-фискалы). Такие полномочия делали генерала-прокурора самым властным в администрации лицом. Например, Ягужский, который вступил на должность генерала-прокурора первым вообще считался начальником Сената и многие его представляли как первого человека в государстве после царя Петра.

Этот взгляд на ситуацию разделяют и те историки, что привыкли принижать власть и значение Сената. Даже больше, к примеру, в своих трудах историк Градовский утверждает, что генерал-прокурор, сливаясь в одно целое с самим Сенатом, лишь подымал государственное значение этого государственного органа и его значимость для страны, в целом!

Правительствующий сенат и его места в системе государственных органов (схема)

5 марта 2011 года исполняется 300 лет со дня учреждения Сената - высшего органа государственной власти и законодательства Российской империи.

5 марта (22 февраля ст.ст.) 1711 г. по указу Петра I был учрежден Правительствующий Сенат — высший орган государственной власти и законодательства, подчинённый императору.

Необходимость создания подобного органа власти была обусловлена тем, что Петр I часто отлучался из страны и потому не мог в полной мере заниматься текущими делами управления. На время своего отсутствия он поручал ведение дел нескольким доверенным лицам. 5 марта (22 февраля) 1711 г. эти полномочия были возложены на Правительствующий Сенат. Первоначально он состоял из 9 членов и обер‑секретаря и действовал исключительно по поручению царя и отчитывался только перед ним.

После того, как была принята Табель о рангах (закон о порядке государственной службы в Российской империи, регулирующий соотношение чинов по старшинству и последовательность производства в чины), члены Сената назначались царем из числа гражданских и военных чиновников первых трёх классов.

В первые годы существования Сенат занимался государственными доходами и расходами, ведал явкой дворян на службу, являлся органом надзора за бюрократическим аппаратом. Вскоре в центре и на местах были введены должности фискалов, которые доносили обо всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и других подобных действиях. После создания коллегий (центральных органов отраслевого управления) в Сенат вошли все главы коллегий, однако такой порядок просуществовал недолго, и впоследствии главы коллегий в Сенат не входили. Сенат осуществлял надзор за всеми коллегиями, кроме иностранной. Была введена должность генерал‑прокурора, который контролировал всю работу Сената, его аппарата, канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление. Генерал‑прокурор и обер‑прокурор Сената подчинялись только государю. Основной функцией прокурорского контроля была забота о соблюдении правопорядка.

С 1711 по 1714 гг. местом пребывания Сената была Москва, но иногда на время, в целом составе или в лице нескольких сенаторов, он переезжал в Петербург, который с 1714 г. стал постоянным его местопребыванием. В Москву с тех пор Сенат переезжал только временно, в случае поездок туда Петра на продолжительное время. В Москве осталась часть сенатской канцелярии.

В апреле 1714 г. был издан запрет приносить царю жалобы на несправедливые решения Сената, что являлось для России нововведением. До того времени государю можно было жаловаться на каждое учреждение. Запрещение это было повторено в указе 22 декабря 1718 г., причем за принесение жалобы на Сенат была установлена была смертная казнь.

После смерти Петра I положение Сената, его роль и функции в системе государственного управления постепенно изменялись. Создавались другие высшие государственные органы, к которым переходили функции Сената. При Екатерине II Сенат был отстранен от основных, имеющих политическое значение законодательных функций. Формально Сенат был высшей судебной инстанцией, однако большое влияние на его деятельность оказывали решения генерального прокурора и допущение жалоб на него (несмотря на формальный запрет). Екатерина II предпочитала возлагать функции Сената на своих доверенных лиц .

В 1802 г. Александр I издал указ о правах и обязанностях Сената, который, однако, почти не повлиял на реальное положение дел. У Сената было формальное право разрабатывать законопроекты и впоследствии представлять их императору, однако он этим правом на практике не пользовался. После учреждения в этом же году министерств за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора, поскольку основные управленческие функции остались за Комитетом министров (ставшим высшим органом исполнительной власти).

В 1872 г. в составе Сената было создано "Особое присутствие для суждения о государственных преступлениях и противозаконных сообществах" - высший политический суд России.

К началу XX в. Сенат окончательно потерял свое значение высшего органа государственного управления и превратился в орган надзора за законностью действий правительственных лиц и учреждений и высшую кассационную инстанцию по судебным делам. В 1906 г. был учрежден Верховный уголовный суд, рассматривавший преступления главным образом чиновников.

В 1917 г. были упразднены Особое присутствие и Верховный уголовный суд.

Декретом Советской власти от 5 декабря (22 ноября) 1917 г. Сенат был упразднен .

Материал подготовлен на основе информации открытых источников

Петр I стал первым абсолютным монархом (самодержцем) в истории Российского государства. Однако в некоторых работах самодержавными считаются некоторые предшественники Петра на российском престоле. Но ни великий князь Иван III, ни Иван IV (Грозный), первый на Руси официально принявший титул царя и наиболее активно утверждавший свое могущество, ни Алексей Михайлович, не стали самодержавными (абсолютными) монархами. В силу объективных причин они не могли устранить представительные органы (прежде всего Боярскую Думу) с политической арены. Только после фактического слияния всех русских земель в единое государство, отрыва царя от старой аристократии, уменьшения политической роли последней стала возможной полная ликвидация боярской Думы и Земских соборов. Таким образом, в результате объективного вызревания внутренних и внешних объективных условий, а также благодаря благоприятному стечению субъективных факторов, в России действительно утвердилось самодержавие (абсолютизм).

После прекращения созывов Земских соборов Боярская Дума оставалась по сути единственным органом, сдерживающим власть царя. Однако по мере формирования в Российском государстве новых органов власти и управления Дума уже к началу XVIII века прекратила действовать как орган представительной власти боярства.

В 1699 г. была создана Ближняя канцелярия (учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве). Формально она являлась канцелярией Боярской Думы, но ее работой руководил приближенный Петру I сановник (Никита Зотов). Заседания все более сокращавшейся Боярской Думы стали происходить в Ближней канцелярии. В 1708 г. в заседаниях Думы участвовало как правило 8 человек, все они управляли различными приказами, и это совещание получило название Консилии министров. Этот совет превратился в Верховный орган власти, который в отсутствие царя управлял не только Москвой, но и всем государством. Бояре и судьи оставшихся приказов должны были съезжаться в Ближнюю канцелярию по три раза в неделю для решения дел.

Консилия министров в отличие от Боярской Думы заседала без царя и главным образом была занята выполнением его предписаний. Это был распорядительный совет, отвечавший перед царем. В 1710 г. этот совет состоял из 8 членов. Все они управляли отдельными приказами, а бояр - думцев, ничем не управляющих, не было: одни действовали в провинции, других просто не созывали в Думу. И Дума, таким образом, к 1710 г. сама собою превратилась в довольно тесный совет министров (министрами и называются члены этого тесного совета в письмах Петра, в бумагах и актах того времени)/4/.

После образования Сената Консилия министров (1711) и Ближняя канцелярия (1719) и прекратили свое существование.

В начале XVIII века устраняется и духовный противовес единоличной власти царя. В 1700 г. десятый российский патриарх скончался, а выборы нового главы православной церкви не были назначены. 21 год патриарший престол оставался незанятым. Церковными делами руководил поставленный царем «местоблюститель», которого сменила в последствии Духовная коллегия. В Регламенте Духовной коллегии (1721) верховенство власти царя получает юридическое закрепление: «Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться сам Бог повелевает». Следовательно, образование Духовной коллегии символизировало превращение церковного управления в одну из отраслей государственного управления и свидетельствовало о подчинении церкви царю.

Царь сохранял функции высшего судьи в государстве. Он возглавлял все вооруженные силы. Все акты органов власти, управления и суда издавались от его имени, в его исключительной компетенции было объявление войны, заключение мира, подписание договоров с иностранными государствами. Монарх рассматривался как верховный носитель законодательной и исполнительной власти.

Усиление власти монарха, свойственное абсолютизму, выразилось и в некоторых внешних атрибутах, важнейшим из которых явилось провозглашение царя императором. В 1721 г. в связи с победой России в Северной войне Сенат и Духовный Синод преподнесли Петру I титул «Отца Отечества, Императора Всероссийского». Этот титул со временем был признан зарубежными державами и перешел к его преемникам.

Уставом о наследии престола (1722 г.) было отменено последнее на тот момент сохранявшееся ограничение власти монарха по назначению себе приемника.

Установление абсолютизма в России не сводилось лишь к освобождению царя от каких-то сдерживавших его сил. Переход к абсолютизму, его расцвет обуславливали необходимость перестройки всего государственного аппарата, поскольку доставшаяся Петру I от предшественников форма управления государством (царь с Боярской думой - приказы - местная администрация в уездах) не отвечала новым государственным задачам. Абсолютный монарх, сосредоточивший в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть, не мог, разумеется, выполнять все государственные функции единолично. Ему понадобилась целая система новых центральных и местных органов.

22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената, который начинался фразой: «Определили быть для отлучек Наших Правительствующий Сенат для управления…»/5/. Все члены Сената были назначены царем из числа его непосредственного окружения (первоначально - 8 человек). Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Правительствующий Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства.

Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом.

Указом от 27 апреля 1722г. «О должности Сената» Петр I дал подробные предписания по важным вопросам деятельности Сената, регламентируя состав, права и обязанности сенаторов, установил правила взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и генерал-прокурором. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал толкование закона. Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией.

Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления.

Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, которое действовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная палата и Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутствием Сената. Компетенцию Расправной палаты определил Сенатский приговор (1713 г.): рассмотрение жалоб на неправое решение дел губернаторами и приказами, фискальные донесения.

Сенатская контора в Москве учреждена в 1722 г. «для управления и исполнения указов». В ее состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей Сенатской конторы было недопущение текущих дел московских учреждений к Правительствующему Сенату, а также исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль исполнения указов, посылаемых Сенатом в губернии.

Сенат имел вспомогательные органы (должности), в составе которых не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары.

Должность рекетмейстера была учреждена при Сенате в 1720 г., в обязанности рекетмейстера входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер лично требовал ускорения дела, если были жалобы на «неправосудие» коллегий, то, рассмотрев дело, он докладывал его Сенату.

В обязанности герольдмейстера (должность была учреждена в 1722 г.) входило составление списков всего государства, дворян, наблюдение за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3.

Должности губернских комиссаров, которые следили за поместными, военными, финансовыми делами, набором рекрутов, содержанием полков, были введены Сенатом в марте 1711 г. Губернские комиссары занимались непосредственно исполнением указов, присылаемых Сенатом и коллегиями.

Учреждение Сената было важным шагом складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушным орудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением от должности, денежными штрафами.

Однако создание Сената не могло завершить реформы управления, так как отсутствовало промежуточное звено между Сенатом и губерниями, продолжали действовать многие приказы. В 1717-1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие от приказов, коллегиальная система (1717-1719 гг.) предусматривала систематическое разделение администрации на определенное количество ведомств, что само по себе создавало более высокий уровень централизации.

Указами от 11 декабря 1717 г. «О штате Коллегий и о времени открытия оных» и от 15 декабря 1717 г. «О назначении в Коллегиях Президентов и Вице - Президентов» было создано 9 коллегий: Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур.

В Компетенцию Коллегии иностранных дел, заменившей собой Посольскую канцелярию, по указу от 12 декабря 1718 г. входило ведать «всякими иностранными и посольскими делами», координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. Особенностями коллегии являлось то, что в ней «никаких судных дел не судят».

Камер-коллегия осуществляла высший надзор за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела своих представителей в губерниях.

Юстиц-коллегия осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам, возглавляла разветвленную судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов. Действовала как суд первой инстанции по спорным делам. Ее решения могли быть обжалованы в Сенате.

Ревизион-коллегии предписывалось осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами «ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел». Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали в коллегию счетные выписки по составленным ими приходным и расходным книгам, и в случае несходства Ревизион-коллегия судила и наказывала чиновников за преступления по доходам и счетам. В 1722 г. функции коллегии были переданы Сенату.

На Воинскую коллегию возлагалось управление «всеми воинскими делами»: комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоящая из полковых и генеральных кригсрехтов.

Адмиралтейская коллегия ведала «флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями» В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь.

Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней. Коллегия осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции.

Штатс-контор-коллегия осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами.

В круг обязанностей Берг-коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в пределах ее компетенции. Была создана сеть местных органов. Берг-коллегия была объединена с другой - Мануфактур-коллегией «по сходству их дел и обязанностей» и как одно учреждение просуществовало до 1722 г. Мануфактур коллегия занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральной и северо-восточной части Поволжья и Сибири. Коллегия давала разрешение на открытие мануфактур, обеспечивала выполнение государственных заказов, предоставляла различные льготы промышленникам. Также в ее компетенцию входило: ссылка осужденных по уголовным делам на мануфактуры, контроль технологии производства, снабжение заводов материалами. В отличие от других коллегий она не имела своих органов в провинциях и губерниях.

В 1721 году была образована Вотчинная коллегия, которая была призвана разрешать земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на спорные решения по поместным и вотчиным делам.

Также в 1721 году была образована Духовная коллегия, преобразованная затем в 1722 г. в Святейший правительствующий синод, который уравнивался в правах с Сенатом и подчинялся непосредственно царю. Синод был главным центральным учреждением по церковным вопросам. Он назначал епископов, осуществлял финансовый контроль, ведал своими вотчинами и отправлял судебные функции в отношении таких преступлений, как ересь, богохульство, раскол и т.д. Особо важные решения принимались общим собранием - конференцией.

Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722 г. с целью «Ограждать малороссийский народ» от «неправедных судов» и «утеснений» налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине.

Всего к концу первой четверти ХVIII в. существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. Кроме того, существовали и другие центральные учреждения (например, образованная в 1718 г. Тайная канцелярия, ведавшая сыском и преследованиями по политическим преступлениям, Главный магистрат, образованный в 1720 г. и управлявший городским сословием, Медицинская канцелярия).

В отличие от приказов, действовавших на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться четкими правовыми нормами и должностными инструкциями.

Наиболее общим законодательным актом в этой области был Генеральный регламент (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности. Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отражение в петровской «Табели о рангах» (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий получивший чин 8-го класса становился потомственным дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.

Принятие «Табели о рангах» свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции.

Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

В результате реформ государственного управления образовалась огромная армия чиновников. И чем больше и многочисленней был этот аппарат, тем в большей мере он был подвержен болезни, которая свойственна любой бюрократии - коррупции (взяточничеству и казнокрадству), которая особенно разрастается в условиях бесконтрольности и безнаказанности.

Для контроля за деятельностью госаппарата Петр I своими указами от 2 и 5 марта 1711 г. создал фискалатат (от лат. fiscus - государственная казна) как особую отрасль сенатского управления («учинить фискалов во всяких делах»). Глава фискалов - обер-фискал - состоял при Сенате, который «ведал фискалов». Одновременно фискалы были и доверенными лицами царя. Последний назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним. Указ от 17 марта 1714 г. наметил компетенцию фискалов: проведывать про все, что «ко вреду государственному интересу быть может»; докладывать «о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте», «не вкрадываются ли в государство шпионы», а также борьба со взяточничеством и казнокрадством. Основной принцип определения их компетенции - «взыскание всех безгласных дел».

Сеть фискалов расширялась и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714 г. предписывалось в каждой губернии «быть по 4 человека в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества». Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял» контроль за ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизиторы.

Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах. После учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в ее ведение и попадали под контроль Сената, а с учреждением должности генерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723 г. был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. В соответствии с указами (1724 и 1725гг.) он имел право требовать к себе любое дело. Его помощником был обер-фискал.

Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью. Кроме того, оставался без постоянного контроля высший государственный орган -- Правительствующий Сенат. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722 г.: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...». А указом от 18 января 1722г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах.

Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры отчитывались только перед императором. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ от 27 апреля 1722г. «О должности генерал-прокурора» устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление контроля за фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору.

Поскольку генерал-прокурору был подчинен институт фискалов, то прокуратура руководила и негласным агентурным надзором.

Прокурор коллегии должен был присутствовать на заседаниях коллегий, осуществлял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.

Дополняла систему надзирающих и контролирующих государственных органов Тайная канцелярия, в обязанность которой входил надзор за работой всех учреждений, в том числе Сената, Синода, фискалов и прокуроров.