Перебудова системи вищих та центральних органів державного управління (Сенат, колегії, органи державного контролю та нагляду). Табель про ранги

Петровські державні перетворення супроводжувалися докорінними змінами у сфері вищого управліннядержавою. На тлі процесу формування абсолютної монархії, що почався, відбувається остаточне падіння значення Боярської думи. На рубежі XVIII ст. вона припиняє своє існування як постійна установа та замінюється спочатку створеною при ній у 1699 р. Ближньою канцелярією, засідання якої, що перетворилися з 1708 р. на постійні, стали називати Консилією міністрів. Цьому новому установі, який включав у свій склад глав найважливіших державних відомств, Петро спочатку нору-чал ведення всіх державних справ під час численних своїх "відлучок".

У 1711 р. було створено новий вищий орган державної влади та управління, що прийшов на зміну Боярській думі. Урядовий сенат. Заснований перед від'їздом Петра I в Прутський похідзамість скасованої Консилії міністрів спочатку як тимчасовий урядовий орган, укази якого Петро наказував виконувати так само беззаперечно, як рішення самого царя, Сенат згодом перетворився на постійно діючий вищий адміністративний та контрольний орган у системі управління державою.

Склад Сенату з його створення зазнав ряд змін. Спочатку він складався з призначених государем знатних осіб, яким довірялося управління державою за відсутності царя. Пізніше, з 1718 р., коли Сенат став постійною установою, його склад змінився, у ньому стали засідати всі президенти створених на той час. колегій (Центральних органів державного управління, що прийшли на зміну московським наказам). Однак незабаром виявились незручності такого стану справ. Будучи вищим адміністративним органом у державі, Сенат повинен був контролювати діяльність колегій, проте робити цього він насправді не міг, оскільки включав до свого складу президентів цих же колегій ("нині самі будучи в них, як самі можуть судити"). Указом від 22 січня 1722 р. було проведено реформу Сенату. Президенти колегій були виведені зі складу Сенату, їх замінили спеціально призначені, незалежні стосовно колегій особи (право засідати в Сенаті було залишено лише за президентами Військової колегії, Колегії закордонних справ та тимчасово - Берг-колегії).

Присутність Сенату збиралася тричі на тиждень (понеділок, середа, п'ятниця). Для провадження справ при Сенаті існувала канцелярія, спочатку очолювана (до заснування посади генерал-прокурора) обер-секретарем (назви посад і звань здебільшого були німецькими). Йому допомагав екзекутор, який стежив за порядком у будівлі, що розсилав і реєстрував укази Сенату. За сенатської канцелярії знаходилися нотаріуса актуаріус(зберігач документів), реєстраторі архіваріус.Такі самі посади й у колегіях, вони визначалися одним " Генеральним регламентом " .

При Сенаті також були: генерал-прокурор, генерал-рекетмейстер, герольдмейстері обер-фіскал.Установа цих посад мало важливе значення для Петра I. Так, генерал-рекетмейстер (1720) мав приймати всі скарги на неправильне вирішення справ у колегіях і канцелярії Сенату і відповідно до них або примушувати підвідомчі Сенату державні установи до справедливого вирішення справ, або доповідати про скарги Сенату. В обов'язок генерал-рекетмейстера ставилося також суворо стежити, щоб скарги на нижчі органи управління не надходили прямо до Сенату, минаючи колегії. Основними обов'язками герольдмейстера (1722) були збір даних та складання іменних послужних списків дворянського стану, внесення до родоводів дворянських книг осіб нижніх чинів, що дослужилися до унтер-офіцерського чину. Він же повинен був стежити за тим, щоб більше 1/3 з кожного дворянського прізвища не перебували на цивільній службі (щоб землею не збідніти).

У своїй основній діяльності Урядовий Сенат здійснював ті ж функції, які свого часу належали Боярській думі. Як вищий адміністративний орган у державі він відав усіма галузями державного управління, здійснював нагляд за урядовим апаратом та посадовими особами всіх рівнів, виконував законодавчі та виконавчі функції. Наприкінці правління Петра I Сенату було також присвоєно судові функції, які зробили його найвищою судовою інстанцією у державі.

У той самий час становище Сенату у системі державного управління істотно відрізнялося від ролі, що грала у Московському державі Боярська дума. На відміну від Боярської думи, що була становим органом і ділила владу з царем, Сенат спочатку був створений як суто бюрократична установа, всі члени якої призначалися особисто Петром I і були підконтрольні. Не допускаючи самої думки про самостійність Сенату, Петро прагнув всіляко контролювати його діяльність. Спочатку за Сенатом стежив генерал-ревізор (1715), пізніше для цього призначалися штаб-офіцери гвардії (1721), що чергували в Сенаті і стежили як за прискоренням проходження справ у канцелярії Сенату, так і за дотриманням порядку на засіданнях цього вищого державного органу.

У 1722 р. було засновано спеціальну посаду генерал-прокурораСенату, покликаного, за задумом Петра I, забезпечувати зв'язок між верховною владою та центральними органамиуправління (бути "оком государевим") та здійснювати контроль за діяльністю Сенату. Не довіряючи сенаторам і не сподіваючись на їхню сумлінність у вирішенні справ державної ваги, Петро I цим актом, по суті, встановлював свого роду подвійний контроль ("контроль над контролем"), ставлячи Сенат, що був вищим органом контролю над адміністрацією, у становище піднаглядової установи . Генерал-прокурор особисто доповідав цареві про справи в Сенаті, передавав Сенату волю верховної влади, міг зупинити рішення Сенату, у його підпорядкуванні була канцелярія Сенату. Всі укази Сенату набували чинності лише за його згодою, він же стежив за виконанням цих указів. Усе це ставило генерал-прокурора над Сенатом, а й робило його, на думку багатьох, першою особою у державі після монарха.

У світлі сказаного спірними є твердження про наділення Сенату законодавчими функціями. Хоча спочатку Сенат мав деяке відношення до законотворчості (видав так звані "генеральні визначення", що прирівнюються до законів), на відміну від колишньої Боярської думи він не був законодавчим органом. Петро було допустити існування поруч із собою установи, наділеного правом творити закони, оскільки вважав себе єдиним джерелом законодавчої влади у державі. Ставши імператором (1721) і реорганізувавши Сенат (1722), він позбавив його будь-якої можливості займатися законодавчою діяльністю.

Мабуть, однією з найважливіших нововведень петровської адміністративної реформи стало створення дієвої в Росії системи державного нагляду та контролю, покликаної контролювати діяльність адміністрації та дотримуватися державних інтересів. За Петра I починає формуватися новий для Росії інституту прокуратури. Вищі контрольні функції належали генерал-прокурору Сенату. У його підпорядкуванні перебували інші агенти урядового нагляду: обер-прокурори та прокурори при колегіях та у губерніях. Паралельно з цим створювалася розгалужена система таємного нагляду за діяльністю державної адміністрації у вигляді засновуваних на всіх рівнях управління посад фіскалів.

Введення інституту фіскалів стало відображенням поліцейського характеру петровської системи управління, стало уособленням недовіри уряду до органів державної адміністрації. Вже 1711 р. за Сенату було запроваджено посаду обер-фіскаду. У 1714 р. видано спеціальний указ про розподіл фіскалів за різними рівнями управління. При Сенаті складалися обер-фіскал і чотири фіскали, при губернських правліннях - чотири фіскали на чолі з провінціал-фіскалом, при кожному місті - по одному або по два фіскали, при кожній колегії також були засновані посади фіскалів. До їхнього обов'язку входило таємно провідувати про всі порушення та зловживання чиновників, про хабарі, розкрадання скарбниці та доносити обер-фіскалу. Донесення заохочувалося і навіть винагороджувалося матеріально (частина штрафу, що накладається на порушника або хабарника, діставалася фіскалу, що доніс на нього). Таким чином, система донесення зводилася до рангу державної політики. Навіть у Церкві була введена система фіскалів (інквізиторів), а священиків спеціальним царським указом зобов'язували порушувати таємницю сповіді та доносити владі на сповідуваних, якщо в їхній сповіді містилася та чи інша "крамола", що загрожує інтересам держави.

Вище говорилося, що проведена Петром I модернізація державного апаратуне відрізнялася систематичністю та суворою послідовністю. Однак при уважному розгляді петровської реформації неважко помітити, що при цьому два завдання залишалися для Петра I завжди пріоритетними та незаперечними. Такими завданнями були: 1) уніфікація органів державного управління та всієї системи адміністрації; 2) проведення через усю адміністрацію колегіального початку, яке разом із системою явного (прокурорського) та таємного (системи фіскалітету) контролю, мало, на переконання царя, забезпечити законність в управлінні.

У 1718-1720 рр. були засновані нові органи центрального управління, що отримали назву колегії. Вони замінили собою старі накази та були побудовані за західноєвропейськими зразками. За основу було взято шведський колегіальний устрій, який Петро вважав найбільш вдалим і придатним для умов Росії. Створенню колегій передувала велика робота з вивчення європейських бюрократичних форм та канцелярської практики. Для організації нових установ з-за кордону були спеціально виписані досвідчені фахівці-практики, добре знайомі з канцелярською роботою та особливостями колегіального устрою ("в правостах вправних"). Запрошувалися і бранці-шведи. Як правило, у кожній колегії з іноземців призначалися по одному раднику або асесору, по одному секретарю та шрейберу (писарю). У той самий час на вищі керівні посади у колегіях (президентів колегій) Петро прагнув призначати лише російських; іноземці зазвичай вище віце-президентів не піднімалися.

Засновуючи колегії. Петро виходить із думки, що "правління соборне в державі монаршому є найкраще. Перевага колегіальної системи бачилося в більш оперативному і в той же час об'єктивному вирішенні справ ("одна голова - добре, дві - краще). Вважалося також, що колегіальний устрій державних установ дозволить суттєво обмежити свавілля вищих чиновників і, що не менш важливо, вижити один з головних вад колишньої наказної системи - повсюдне поширення хабарництва та казнокрадства.

Свою діяльність колегії розпочали у 1719 р. Усього було створено 12 колегій: Іноземних справ, Військова, Адміралтейська (морська), Штатс-контори (відомство державних витрат), Камер-колегія (відомство державних доходів), Ревізійно-колегія (що здійснювала фінансовий контроль) , Юстіц-колегія, Мануфактур-колегія (промисловість), Берг-колегія (гірнича справа), Комерц-колегія (торгівля), Вотчинна та Духовна колегії. Формально колегії підпорядковувалися Сенату, контролював діяльність колегій і посилав їм свої укази. За допомогою призначених у колегіях прокурорів, які перебували у підпорядкуванні генерал-прокурора Сенату, Сенат наглядав за діяльністю президентів колегій. Однак насправді якоїсь чіткої одноманітності в субординації тут не було: не всі колегії однаково підпорядковувалися Сенату (Військова та Адміралтейська колегії мали значно більшу самостійність порівняно з іншими колегіями).

Кожна колегія становила свій регламент, що визначав крут її дій та обов'язків. Указ від 28 квітня 1718 р. ухвалював скласти регламент усім колегіям виходячи з Шведського статуту, застосовуючи останній до " становищу Російської держави " . З 1720 був також введений "Генеральний регламент", що складався з 156 розділів і був спільним для всіх колегій.

Подібно до наказів XVII ст. колегії складалися з загальної присутностіі канцелярії.Присутність складалася з президента, віце-президента, чотирьох (іноді п'яти) радників та чотирьох асессорів (загалом не більше 13 осіб). Президент колегії призначався царем (пізніше імператором), віце-президент - Сенатом із наступним утвердженням імператором. Колежську канцелярію очолював секретар, у підпорядкуванні якого перебували нотаріус чи протоколіст, актуаріус, перекладач та реєстратор. Всі інші канцелярські чиновники називалися канцеляристами та копіістами та займалися безпосереднім провадженням справ за призначенням секретаря. Присутність колегії збиралася у спеціально відведеній для цього кімнаті, прибраній килимами та гарними меблями (збори в приватному будинку забороняюсь). Ніхто не міг зайти без доповіді до "камори" під час засідання. Сторонні розмови у присутності також заборонялися. Засідання проводилися щодня (за винятком свят та неділі) з б год або 8 год ранку. Усі питання, які обговорювалися на засіданні присутності, вирішувалися більшістю голосів. У цьому суворо дотримувалося правило, за яким під час обговорення питання думки висловлювалися усіма членами присутності по черзі, починаючи з молодших. Протокол та рішення підписувалося усіма присутніми.

Введення колегіальної системи значно спрощувало (з погляду усунення колишньої плутанини у системі наказного управління) і робило ефективнішим державний апарат управління, надавало йому деяке однаковість, чіткіші компетенції. На відміну від наказної системи, основу якої лежав територіально-галузевий принцип управління, колегії будувалися за функціональним принципом не могли втручатися у сферу діяльності інших колегій. Не можна, однак, сказати, що Петру I вдалося повністю вижити недоліки колишньої системи управління. Не вдалося не тільки побудувати сувору ієрархію рівнів управління (Сенат - колегії - губернії), а й уникнути змішування колегіального початку з особистим, що лежав в основі старої наказної системи.

Так само як і в наказах, у новостворених колегіях останнє слово часто залишалося за начальницькими особами, у даному випадку за президентами колегій, які разом із приставленими до колегій для контролю за їх діяльністю прокурорами своїм втручанням підміняли колегіальний принцип прийняття рішень одноосібним. Крім того, колегії не замінили всіх старих наказів. Поруч із ними продовжували існувати наказні установи, іменовані або канцеляріями, або, як і колись, наказами (Таємна канцелярія. Медична канцелярія, Преображенський наказ, Сибірський наказ).

У результаті петровських державних перетворень відбулося остаточне оформлення абсолютної монархії у Росії. У 1721 р. Петро прийняв титул імператора. У низці офіційних документів - Військовому статуті, Духовному регламенті та інших юридично закріплювався самодержавний характер монаршої влади, якій, як гласив Духовний регламент, "коритися сам Бог за совість наказує".

У загальному руслі завершальної стадії процесу складання абсолютної монархії у Росії перебувала і проведена Петром I реформа церковного управління, результатом якої стало скасування патріаршества та остаточне підпорядкування Церкви державі. 14 лютого 1721 р. було засновано Святіший урядуючий синод, який замінив собою патріаршу владу і влаштований загального типуорганізації колегій У підготовленому для цієї мети Феофаном Прокоповичем (одним із головних ідеологів петровської реформації) та відредагованому самим царем "Духовному регламенті" прямо вказувалося на недосконалість одноосібного управління патріарха, а також на ті політичні незручності, які походили від перебільшення місця та ролі патріаршої влади . Рекомендувалася колегіальна форма церковного управління як найзручніша. Сформований на цій основі Синод складався з 12 членів, які призначалися царем із представників духовенства, у тому числі вищого (архієпископів, єпископів, ігуменів, архімандритів, протоієреїв). Усі вони при вступі на посаду мали приносити присягу на вірність імператору. На чолі Синоду стояв обер-прокурор (1722), призначений для нагляду за його діяльністю та особисто підпорядкований імператору. Посади в Синоді були такими ж, як і в колегіях: президент, два віце-президенти, чотири радники та чотири асесори.

При Петра I у ході реформування державного апарату, що супроводжувався інституціоналізація управління, поширенням і активним впровадженням принципів західноєвропейського камералізму, була в основному перебудована колишня традиційна модель державного управління, на місці якої починає формуватися сучасна раціональна модель управління державою.

Загальним результатом адміністративної реформи стали затвердження нової системиорганізації державної служби та перехід у рамках формується раціональної бюрократії до новим принципам комплектування апарату державних установ. Особливу роль цьому процесі покликана була зіграти введена Петром I 22 лютого 1722 р. Табель про ранги, яку прийнято вважати сьогодні першим у Росії законом про державній службі, Який визначав порядок проходження служби чиновниками та закріплював правове становище осіб, які перебували на державній службі. Її основне значення полягало в тому, що вона принципово розривала з попередніми традиціями управління, втіленими в системі місництва, та встановлювала новий принцип призначення на державні посади. принцип службової придатності. Водночас, центральна влада прагнула поставити чиновників під жорсткий контроль держави. З цією метою було встановлено фіксований розмір окладу державних чиновників відповідно до посади, суворо каралося використання посадового становища з метою отримання особистої вигоди ("хабарництво" і "хабарництво").

Введення "Табелі про ранги" було тісно пов'язане з Петром I повою кадровою політикою у державі. При Петра I дворянство (яке називалося з цього часу шляхетством) стає основним станом, з якого черпалися кадри для державної цивільної служби, яка була відокремлена від служби військової. По " Табелі про ранги " дворяни як найбільш освічений шар російського суспільства отримували переважне право державну службу. Гелі на державну посаду призначався педворянин, він набував прав дворянства.

Петро жорстко вимагав від дворян відбування державної служби як їх прямої станової обов'язки: всі дворяни повинні були служити або в армії, або на флоті, або в державних установах. Вся маса дворян була поставлена ​​в пряме підпорядкування Сенату (раніше вони знаходилися у віданні Розрядного наказу), який здійснював всі призначення по цивільній службі (за винятком перших п'яти вищих класів). Облік придатних до служби дворян і кадрове забезпечення державної служби було покладено на Сенату, що був при Сенаті. герольдмейстера, який повинен був вести списки дворян та надавати Сенату необхідні відомості щодо кандидатур на вакантні державні посади, суворо стежити, щоб дворяни не ухилялися від служби, а також наскільки можна організовувати професійну підготовку чиновників.

З введенням "Табелі про ранги" (табл. 8.1) було знищено колишнє поділ дворян на станові групи (московські дворяни, городові, діти боярські), і було введено сходи службових класних чинів,безпосередньо пов'язаних із проходженням військової чи цивільної служби. "Табель про ранги" встановлювала 14 таких класних чинів (рангів), що дають право обіймати ту чи іншу класну посаду. Заняття класних посад, відповідних чинам з 14 до 5, відбувалося порядку просування по службі (кар'єрного зростання) починаючи з нижчого чину. Вищі чини (з 1 по 5) присвоювалися за волею імператора за особливі заслуги перед Батьківщиною та монархом. Крім посад державної цивільної служби, статус яких визначався "Табелью про ранги", існувала величезна армія нижчих канцелярських службовців, що становлять так зване.

Таблиця 8.1. Петровська "Табель про ранги"

Особливістю петровської "Табелі про ранги", що відрізняла її від аналогічних актів європейських держав, було те, що, по-перше, вона тісно пов'язувала присвоєння чинів з конкретною службою тих чи інших осіб (для осіб, які не на державній службі, класні чини не передбачалися), по-друге, в основу просування за посадою було покладено принцип заслуг, а принцип вислуги(Необхідно було починати службу з нижнього чину і служити в кожному з чинів встановлену кількість років). Подібним чином Петро мав намір вирішити одночасно два завдання: змусити дворян вступати на державну службу; залучити до державної служби вихідців з інших станів, котрим опинитися на державній службі означало єдину можливість отримання дворянства - спочатку особистого, а перспективі і спадкового (по досягненню VIII класного чину).

5 березня (22 лютого) 1711 р. указом Петра Олексійовича було засновано Урядовий Сенат, вищий державний орган Російській державіу справах законодавства та державного управління. Це державний орган був створений Петром через постійні відлучки, які часто заважали йому займатися поточними справами управління. Він і раніше неодноразово, у 1706, 1707 та 1710 роках. вручав справи декільком вибраним соратникам, яких вимагав, щоб вони, не звертаючись щодо нього ні з якими роз'ясненнями, вирішували поточні питання. Безпосередньою передумовою Сенату стала підготовка до Прутського походу (літо 1711), коли глава держави був зайнятий проблемою російсько-турецької війни і не міг з повною віддачею вирішувати «текучку». Тому, Сенат отримав дуже широкі функції, він був заснований «замість його царської величності своєї персони» без государя. Він мав продублювати владу царя. В указі 2 березня 1711 року Петро Олексійович каже: «ми визначили управлінський Сенат, якому кожен і їхнім указам нехай буде слухняний, як нам самому, під жорстоким покаранням, або смертю, дивлячись з вини». У той самий час Сенат відповідав перед царем, який обіцяв жорстоке покарання за неправедні справи.

У 1711 – 1714 рр. місцем постійного перебування Урядового Сенату була Москва. Лише іноді на час, цілком або в особі кількох сенаторів, Сенат переїжджав до Петербурга. Нова столиця Росії стала постійним місцем перебування Сенату з 1714 року. У Москву з цього часу Сенат переїжджав тільки часом, у разі поїздок туди царя на значний час. Однак у Москві залишилася частина сенатської канцелярії – «канцелярія сенатського правління». Першими сенаторами були граф Іван Мусін-Пушкін, 1-й московський губернатор, боярин Тихон Стрешнєв, колишній архангелогородський губернатор, князь Петро Голіцин, князь Михайло Долгоруков, князь Григорій Племенников, князь Григорій Волконський, генерал-крігсцальмейстер та Назарій Мельницький. Посаду обер-секретаря отримав Анісім Щукін.

При призначенні сенатором, як і інші посади, Петро керував не походженням людини, а службовою придатністю. Якщо в 17 столітті представник боярського роду зі звичною послідовністю долав щаблі службових сходів і в кінцевому рахунку досягав вищого чину, приходячи на зміну батькові, то за Петра Олексійовича право стати сенатором отримували особи, які мали особисту гідність. Заслуги предків не мали визначального значення. Цінувалися розум, службові вміння, освіта та ін. Цей новий критерій дозволяв з'явитися новим людям у верхньому правлячому шарі. Вони були зобов'язані своєю кар'єрою царю. З іншого боку, сенатори відрізнялися від бояр тим, що боярин – це чин, а сенатор – посада. Обличчя, яке вибувало із Сенату, втрачало звання сенатора. Сенатори здебільшого залежали від верховної влади. Це мало збільшити службове прагнення сенаторів.

У 1718 році до Сенату були включені президенти колегій. Сенат повинен був виносити постанови на запити колегій, які вони не могли вирішити самостійно через відсутність прецедентів. Губернатори та воєводи зверталися до Сенату через голови колегій лише у виняткових випадках: несподіваному нападі ворожих військ, початку епідемії тощо.

Наприкінці правління Петра Олексійовича – у 1721-1722 рр. – Сенат був реорганізований, і його діяльність упорядкована. Насамперед було змінено принцип його комплектування. Якщо раніше до нього входили всі президенти колегій, то потім Петро визнав, що це було «необачно». Президенти колегій не могли добре працювати одразу на чолі колегій та в Сенаті. До того ж, Сенат, що складався з президентів колегій, не міг добре контролювати діяльність органів центрального управління. За указом від 22 квітня 1722 Сенату належало складатися з таємних дійсних і таємних радників. Як виняток Петро дозволяв призначення в сенатори президентів лише трьох найважливіших колегій – Військової, Адміралтейства та Іноземних справ. Щоправда, цей указ не був виконаний через кадровий голод. Уже в травні вийшов указ, який скасовував дію колишнього, президенти колегій через «малолюдство в Сенаті» було повернуто до цього органу. У результаті Петро став модернізувати Сенат не зміною його складу, а шляхом заснування нових посадових осіб та структурних підрозділів.

До самої смерті імператора Урядовий Сенат залишався вищим законодавчим та управлінським органом Росії та наглядовою інстанцією по відношенню до підлеглих йому колегій. Крім того, одночасно із заснуванням Сенату государ наказав замість Розрядного наказу заснувати «стіл розрядний при Сенаті. Таким чином, у ведення Сенату відійшло призначення на всі військові та цивільні посади («писання в чини»), завідування всім служивим станом Росії, ведення списків, твір оглядів та спостереження за тим, щоб дворяни не ховалися від служби. У 1721-1722 рр. розрядний стіл був перетворений на розбірну канцелярію, що також складалася при Урядовому Сенаті.

5 лютого 1722 року при Сенаті призначили герольдмейстера, який відав за допомогою герольдмейстерської контори служивим станом. Першим герольдмейстером став стольник Степан Количев. Герольдмейстерская контора вела облік дворян, виявляла у тому числі придатних і непридатних до служби, проводила реєстрацію чинів і переміщень служивших як у щаблях Табелі про ранги, і з одного відомства до іншого. Під особливим наглядом герольдмейстерів були дворяни, що ухиляються від служби, і навіть діти, які мали нести службу у майбутньому. Контора мала збирати відомості, де вони отримували освіту - вдома чи у навчальних закладах. До обов'язків Герольдмейстерської контори також входило створення навчальних закладівдля дітей «знатних та середніх дворянських прізвищ», де їх мали навчати «економії та громадянству», тобто цивільним спеціальностям. Однак цей обов'язок так і не був реалізований, як і багато інших починань Петра.

Інструкція також доручала Герольдмейстерській конторі створювати герби. Для цього було запрошено італієць граф Франциск Санті, який отримав завдання «малювати» імператорський герб, герби всіх його царств, провінцій, міст і дворянських прізвищ. Санті та його помічники за життя Петра Олексійовича виготовили зображення герба для державного друку, а також герби губерній та 97 гербів провінцій.

Найуспішніша Герольдмейстерська контора діяла у сфері обліку служивого стану. Це було зумовлено першочерговою необхідністю реалізації цієї функції та наявністю попередніх структур – Розрядного наказу та створеного на його основі у 1711 році розрядного столу.

Зв'язок між Сенатом і губерніями здійснювали комісари (вони призначалися губернаторами), дві від кожної області. У міру розвитку колегій (органів центрального управління), вони стали виконувати функцію посередницької ланки між Сенатом і губерніями.

Поруч із створенням Сенату, було засновано посаду фіскалів, які мали «над усіма справами таємно наглядати», боротися з корупційними явищами, на кшталт хабарів, розкрадання скарбниці, порушень сфері збору податків тощо. Про порушення доповідалося в Сенат. Якщо справді викривали винного, половину штрафу отримував фіскал, інша частина йшла на користь скарбниці. Також було дано наказ заснувати посаду обер-фіскалу (пізніше генерал-фіскал), який був вищою посадовою особою з таємного нагляду за справами, мав чотири помічники. У губерніях були провінціал-фіскали, по одному для кожної галузі управління; їм підпорядковувалися міські фіскали. Зі створенням колегій постала посада колезьких фіскалів, по одному кожної колегії.

Щоб припинити постійні чвари між сенаторами, Петро доручив нагляд за благочинністю сенатських засідань, а також функцію відповідності сенатських рішень Уложенню та указам генерал-прокурору (12 січня 1722 року було засновано прокуратуру). До цього нагляд за благочинням сенатських засідань здійснював обер-секретар Анісім Щукін, а потім штаб-офіцери гвардії, що помісячно мінялися. Помічником генерал-прокурора в Сенаті став обер-прокурор. Першим генерал-прокурором став Павло Ягужинський. Генерал-прокурор перебував у безпосередніх стосунках із государем, тому зблизив Сенат із вищою владою та водночас упорядкував провадження справ. Тоді ж у 1722 році були засновані сенатські контори – сенатська, ревізійна та розкольницька.

У лютому 1722 року були визначені повноваження рекетмейстера (генерал-рекетмейстера), це слово було утворено від німецького, що поєднував французьке requête – «скарга, прохання», та німецьке Meister. Він став наглядати за діловодством у колегіях та за ходом правосуддя, приймав скарги-чолобитні на тяганину, протизаконні рішення колегій та канцелярій. Установа цієї посади мала дві основні цілі: звільнити імператора від розгляду особисто челобитних, що йому подаються, і повести рішучий наступ на тяганину, протизаконні дії колегій і канцелярій. Щоправда, започаткування цієї посади не вирішило поставлених завдань. Традиція була сильною і чолобитну намагалися подати через голову генерал-рекетмейстера особисто цареві. Петро сам писав, що «сміють у багатьох місцях його величності бити чолом і чолобитні подавати паки, не даючи ніде спокою». Ще менших результатів генерал-рекетмейстер міг досягти у боротьбі з тяганиною та несправедливими рішеннями. Рекетмейстер мав лише бюрократичні методи боротьби з бюрократією: отримавши скаргу, він мав розбиратися над суті прийнятого рішення, а своєчасності проходження скарг по інстанціям, і прийняття цими інстанціями рішень. Тому рекетмейстер не міг вирішити проблему потоку скарг як справедливих, так і сутяжницьких.

Після смерті Петра I значення Сенату зменшилося, яке функції стали змінюватися. Спочатку його влада обмежила Верховна таємна рада, а потім Кабінет міністрів. Сенат замість Урядового став називати Високим. Імператриця Єлизавета Петрівна, яка у своїй політиці намагалася слідувати курсу батька, в 1741 видала Указ «Про відновлення влади Сенату в правлінні внутрішніх державних справ». Однак це не відновило реальне значення Сенату у справах внутрішнього управлінняРосії. Після того, як у 1802 році в Російській імперії були засновані міністерства, Сенат зберіг лише функції найвищого судового органу та органу нагляду. У такому вигляді, майже без змін, Сенат проіснував до 22 листопада (5 грудня) 1917 р., коли було видано декрет Ради Народних комісарів «Про суд», який ухвалив «скасувати існуючі загальні судові встановлення, як то: окружні суди, судові палати. та Урядовий сенат з усіма департаментами…».

У країні сталося безліч радикальних перетворень: змінювався життєвий устрій народу, відбудовувався флот, озброювалася армія, але його реформи стосувалися державного управління. Саме йому належить ініціатива установи найвищого адміністративного органу, який отримав назву Урядовий сенат.

Історія заснування

При всьому абсолютизмі влади, яка була притаманна тому періоду, імператор прийняв рішення про передачу частини своїх повноважень до рук обраних і наближених людей. Спочатку ця практика мала непостійний характер, і засідання проходили лише під час частих відлучок імператора.

Офіційним указом Петра Великого Урядовий сенат було засновано 1711 року. Виник він не на порожньому місці, попередником була історично вже давно зжила себе боярська дума. Нова та смілива держава вимагала порядку в законотворчій та управлінській структурі, «правди та правого суду між народом та у справах державних». Ці обов'язки і поклав імператор новий орган влади.

Питання про іноземне запозичення

Багато істориків пов'язують створення Урядового сенату (дата події - 19 лютого 1711) з практикою імператора переймати все західне. Однак, крім іноземного слова, в новому органі влади не було нічого чужого, всі його устрій та функції виходили лише з російської дійсності. Це було відразу видно із системи підпорядкування: якщо, наприклад, у Швеції сенат міг диктувати монарху свою думку і волю, то за Петра таке становище було просто неможливо.

Імператор взяв за основу лише ідею європейських держав про включення до системи правління спеціальних установ та розподілу обов'язків між різними структурами. Центральний орган влади тепер керувався не давнім правом чи звичаями предків, а загальним всім законом. Урядовий сенат при Петра 1 являв собою установу, що формується, основною метою якого було об'єднання областей під управлінням одного центру. Імператор сам відав і керував усією діяльністю свого дітища, навіть перебуваючи у від'їздах.

Роль Урядового Сенату до 1741 року

Після смерті Петра центральний орган влади проіснував у первісному вигляді менше одного року. У 1727 році імператриця Катерина I видала указ про заснування над ним спеціального нагляду, яким стала Таємна Верховна Рада. А сам Урядовий сенат у Росії був перейменований на Високий.

Причину створення наглядового органу історики пов'язують із особистими якостями приймачів Петра, які не вміли, як він, керувати залізною рукою. Майже сенат втратив своє первісне значення, До його обов'язків тепер входили судові розгляди та дрібна урядова робота. Усе це відбувалося під пильним поглядом Верховної таємної ради, членами якого були А. Д. Меньшиков та Ф. М. Апраксин.

Становище змінилося з приходом Анни Іоанівни, яка скасувала контролюючий орган, і вся влада знову зосередилася в руках імператриці та Урядового Сенату. Було проведено реформу, відомство розділилося на 5 департаментів, з'являється кабінет міністрів, за керівництво яким боролися Бірон, Остерман та Мініх.

Період з 1741 по 1917 рік

При Єлизаветі сенат знову отримав великі повноваження, аж до законодавчої діяльності та впливу на іноземну політику. Проте всі запровадження імператриці скасував Петро III. За Катерини II активно тривало формування державного устрою Російської імперії. Велика володарка не особливо довіряла членам Сенату і наскільки можна намагалася вилучити з установи ті чи інші відомства і передавала їх під контроль довіреним людям, таким як князь Вяземський, Шувалов і Чернишов.

Остаточно сформувалося положення про найвищий орган влади в період правління Олександра I. Відразу ж після воцаріння він серйозно взявся за відновлення високої ролі Урядового сенату в державне управління. Підсумком його старань став указ від 8 вересня 1802 року, що став останнім законодавчим актом, що повністю роз'яснює права та обов'язки цієї організації. У такому вигляді установа проіснувала до 1917 року, коли було скасовано.

Влаштування Урядового сенату

Спочатку устрій центрального органу влади мав дуже просту структуру, укази Петра в основному стосувалися його обов'язків та порядку дій. Але зі зростанням значення сенату у житті країни поступово ускладнювалися його завдання, була потрібна чітка ієрархія управління. В загальному виглядіУрядовий сенат мав таку організацію:

1. Основну роботу здійснювали сенатори, їх призначав імператор у складі цивільних і військових чинів, лише члени касаційного департаменту мали мати досвід роботи щонайменше три роки на посаді обер-прокурора.
2. Установа включала кілька департаментів (їх кількість постійно змінювалося), об'єднаних присутностей та загальних зборів.
3. В різних складахі видах існувала своя канцелярія, зазвичай складалася з секретного, наказного, губернського та розрядного столу.
4. Ще за Петра виділяється «розправна плата», що розглядає чолобитні і фіскальні доношення.
5. Сенатські контори, обов'язки яких входило здійснення управління колегіями з країни.

При кожному наступному імператорі пристрій урядуючого сенату постійно змінювалося, залежно від епохи скасовувалися або додавалися нові відомства та структури, встановлювався інший порядок обрання та ведення діловодства.

Основні функції

За двохсотрічну історію центрального органу державної влади воно зазнало багатьох змін. Поступові перетворення призвели до того, що Урядовий сенат, функції якого були прописані в спеціальному імператорському указі, мав унікальні права, що включають як тлумачення законів, так і нагляд за діяльністю підконтрольних установ.

1. Одна з найважливіших його функцій - це можливість оприлюднити закони чи відмовляти у тому офіційному опублікуванні. Члени ради здійснювали контроль за нормативністю державних актів, виконував тлумачення законів, саме їхнє рішення було остаточним.
2. Урядовий сенат здійснював нагляд за правомірністю дій міністрів, міністерств, губернських начальств. При виявленні порушень, організація мала право вимагати пояснень і за необхідності покарати.
3. Він провадив спостереження за виборами до земських зборів, Державної думи, міських дум, купецьких, міщанських, ремісничих установ, розглядав скарги дворян.
4. Сенат мав право у разі виявлення грубих помилок у службі губернських керівників, виносити їм зауваження та видавати відповідні укази.
5. Касаційний департамент урядуючого сенату здійснював керівництво судовою системою у Росії, винесені їм рішення не піддавалися оскарженню.

Унікальність повноважень урядового органу полягала ще й у тому, що члени ради мали право порушувати кримінальне переслідування найвищих адміністративних осіб, повітових представників дворянства та інших чиновників.

Особливості призначення сенаторів

При Петра I члени ради, крім служби у цій центральній організації, здійснювали інші державні доручення. Тому в джерелах на той час часто можна зустріти згадку про проходження засідання над повному складі. Хтось був призначений послом до Європи, хтось вирушав за спеціальними дорученнями в повітові міста Імперії, так і виходило, що всі обов'язки виконували 5-6 осіб.

Основну функцію управління несли у собі сенатори у департаментах, причому спочатку у складі був помічено видатних людей свого часу, тих, хто здатний керувати сильною рукою. Справа в тому, що, згідно з існуючою диференціацією державних чинів, на посаду в раді призначалися особи, які мають III та IV ранг, і служба в уряді для них була верхом кар'єри. Таким чином, громадський стан членів, які входили до урядового сенату, абсолютно не відповідав його високому статусу.

Призначення здійснювалося іменними указами, сенатори проголошували присягу, встановлену ще за Петра I.

Державні особи, які перебувають при органі центральної влади

Ще за підставі Урядового сенату встановився порядок, яким від кожної губернії призначалися два комісара для «попиту й ухвалення указів». Саме вони мають бути посередниками між регіональною владою та сенатом. До їхніх обов'язків входило не лише видання указів, а й здійснення контролю за виконанням. Пізніше ці функції перейшли до колегії.

Інститут фіскалів був заснований ще в 1711 році, вони були органом нагляду за діями судів, чиновників усіх категорій та інших державних осіб. У їхніх руках була зосереджена дуже велика влада, по суті через один донос будь-якої людини могли звинуватити в злочині. У підпорядкуванні обер-фискала перебували кілька наближених помічників, і навіть служиві люди у кожної губернії і навіть місті.

Ще Петро хотів встановити над Урядовим сенатом контроль, але проблема полягала у пошуку такої людини, яка б здійснювати нагляд за вищим органом. Згодом тут утвердилася посада генерал-прокурора. А також слід згадати про ретмейстера та його контору, саме вони приймали чолобитні з усієї країни та стежили за термінами та якістю їх виконання.

Коло відомств

Установа Урядового сенату не відразу вирішило всі проблеми управління державою. Перелік підконтрольних відомств формувався поступово, перший указ зобов'язував установу здійснювати такі функції:

• стежити за судом та перевіряти правомірність їх рішень;
• контролювати витрати у державі;
• стежити за збором дворян та грамотних молодих бояр у офіцери, розшук ухиляються;
• огляд товарів;
• вести торг із Китаєм та Персією;
• контроль за вимороченими селами.

Установу можна було назвати центральним судовим, військовим та фінансовим відомством, яке здійснювало нагляд над деякими областями державного управління.

Порядок діловодства

Ще Петро відзначав непробачну повільність роботи всієї системи створеного ним органу. Установа вимагало чіткого порядку дій, так поступово організовувався інститут діловодства в сенаті. У XVIII були вже введені в ужиток поняття протокол та звітний журнал, але лише статутами Олександра II було остаточно встановлено порядок ведення справ у департаментах.

1. Прохання, скарга або інші документи надходять до канцелярії, співробітники збирали необхідні відомості, довідки та готували записку з коротким викладомсуті прохання із зазначенням законних підстав.
2. У усній формі доповідь вимовляється перед членами тієї чи іншої департаменту.
3. Проводиться голосування, а рішення, за деяким винятком, мало прийматися одноголосно.
4. Прийнята резолюція заноситься канцелярією до журналу і за підсумками зборів складається остаточне визначення.

Перед тим як справі потрапити на розгляд до департаментів, усі папери прочитувалися та контролювалися обер-прокурором, який мав право вносити зміни або впливати на перебіг голосування.

Законотворча діяльність

Урядовий сенат ніколи не був до кінця відомством, що розробляє та виносить державні укази. Тільки за Петра та Єлизавети членам ради було надано повну свободу дій. За двісті років існування оформилася його основна функція – регулювання та контроль адміністративного управління.

В рідкісних випадкахцентральний орган влади міг винести на розгляд імператора та міністрів проект закону, щоправда, цим правом члени ради користувалися рідко, оскільки відомство не мало достатньо коштів та можливостей для ведення законотворчої діяльності. Так, укази урядового сенату, що стосуються термінів служби офіцерів із дворян, були розкритиковані та відхилені Олександром I.

Скасування

З початку XIXстоліття і до 1917 року роль Сенату в державному управлінні була такою ж, як і за Олександра I. Нерозв'язаною залишалася проблема зносини з вищою владою в особі імператора, все спілкування відбувалося через обер-прокурора, і початкового свого великого значення як за Петра I це відомство так і не змогло досягти. Після Жовтневої революціїрада була розпущена, правда, тимчасові присутності відновлювалися в період Громадянської війнив Омську та Ялті.

Установа Урядового сенату започаткувало чіткої організації управління нашій країні, досвід роботи департаментів у Російській імперії було враховано для формування сучасної політичної системи.

СЕНАТ ЗАМІСТЬ БОЯРСЬКОЇ ДУМИ

Після організацією губерній 1711 р. було засновано Сенат, який замінив Боярську думу. Аристократична за складом, Боярська дума стала відмирати ще з кінця XVII ст.: вона скоротилася у своєму складі, оскільки пожалування думними чинами більше не проводилося, у думу проникали недумні чини, особи незнатного походження, але які користувалися довірою царя. Першорядне значення набула що виникла 1699 р. Ближня канцелярія - установа, яке здійснювало адміністративно-фінансовий контроль у державі. Ближня канцелярія незабаром стала місцем засідань Боярської думи, перейменованої на Консилію міністрів.

Вирушаючи в Прутський похід, Петро заснував "для постійних наших у цих війнах відлучок" Сенат як тимчасова установа. Всім особам та установам "під жорстоким покаранням або смертю" велено беззаперечно виконувати сенатські укази. Сенат перетворився на постійну установу з дуже широкими правами: він контролював правосуддя, керував видатками та збором податків, "як гроші суть артерією війни", відав торгівлею, до нього перейшли функції Розрядного наказу.

УСТАНОВА СЕНАТУ

Особливості, засвоєні за Петра Боярської думою, перейшли й у урядову установу, що її змінила. Сенат народився з характером тимчасової комісії, які виділялися з Думи тимчасово від'їзду царя й у яку сама Дума стала перетворюватися при частих і тривалих відлучках Петра. Збираючись у турецький похід, Петро видав коротенький указ 22 лютого 1711 р., який говорив: "Визначили бути для відлучок наших Урядовий сенат для управління". Або: "Для постійних наших у цих війнах відлучок визначили Управлінський сенат", - як сказано в іншому указі. Отже, Сенат засновувався на якийсь час: адже Петро не розраховував жити у вічній відлучці, подібно до Карла XII. Потім в указі названо новопризначені сенатори в числі 9 осіб, дуже близьких до звичайного тоді готівкового складу колись багатолюдної Боярської думи […]. Одним указом 2 березня 1711 р. Петро на час своєї відсутності покладав на Сенат вищий нагляд за судом і видатками, турботу про множення доходів та низку особливих доручень про набір молодих дворян та боярських людей в офіцерський запас, про огляд казенних товарів, про векселі та торгівлю , а іншим указом визначав владу і відповідальність Сенату: всі особи та установи повинні коритися йому, як самому государю, під страхом смертної кари за неслухняність; ніхто не може заявляти навіть про несправедливі розпорядження Сенату до повернення государя, якому він і усвідомлює свої дії. У 1717 р., роблячи Сенату з-за кордону догану за безладдя в управлінні, "у чому мені за такою дальністю і за цією тяжкою війною побачити неможливо", Петро вселяв сенаторам строго за всім дивитися, "поза іншим справи не маєте, точку одне правління, яке якщо необачно будете робити, то перед богом, а потім і місцевого суду не уникнете. Петро іноді викликав сенаторів з Москви на місце свого тимчасового перебування, в Ревель, Петербург, з усіма відомостями для звіту, "що за даними указами зроблено і чого не дороблено і навіщо". Ніяких законодавчих функцій старої Боярської думи не помітно в первісній компетенції Сенату: як і консилія міністрів, Сенат – не державна рада при государі, а вища розпорядча та відповідальна установа у поточних справах управління та за виконанням особливих доручень відсутнього государя, – рада, що збиралася " присутності його величності своєї персони". Хід війни та зовнішня політикане підлягали його веденню. Сенат успадкував від консилії дві допоміжні установи: Розправну палату, як спеціальне судне відділення, і Близьку канцелярію, що складалася при Сенаті для рахунку і ревізії доходів і витрат. Але тимчасова комісія, якою є Сенат 1711 р., поступово перетворюється на постійну верховну установу […].

Консилія міністрів збиралася випадково і у випадковому складі, незважаючи на розпорядження, які точно регулювали її діловодство. За списком 1705 значилося 38 думних людей, бояр, окольничих і думних дворян, а на початку 1706, коли Карл XII Несподіваним рухом із Польщі відрізав повідомлення біля російського корпусу під Гродною, коли треба було обговорити і вжити рішучих заходів, за царя в Москві трапилися лише два міністри, думні людини: інші були "на службах", у службовому розгоні. З наказів у Москві залишалися лише вимагають і витрачають, як Військовий, Артилерійський, Адміралтейський, Посольський. У столиці зосереджувалося фінансове споживання, а добувала губернська адміністрація; Однак у Москві залишалося установи для вищого розпорядження фінансовим добуванням і верховного нагляду над фінансовими споживачами, т. е. був уряду. Серед своїх військово-стратегічних і дипломатичних операцій Петро начебто не помічав, що, засновуючи 8 губерній, він створював 8 рекрутських та фінансових контор для комплектування та утримання полків у боротьбі з небезпечним ворогом, але залишав державу без центрального внутрішнього управління, а себе – без прямих найближчих тлумачів та провідників своєї державної волі. Таким провідником не міг бути міністерський з'їзд у Близькій канцелярії без певного відомства та постійного складу, з управителів, зайнятих іншими справами та зобов'язаних підписатися під протоколом засідання, щоб цим виявити свою "дурість". Тоді Петру потрібна була не державна Дума, дорадча або законодавча, а проста державна управа з небагатьох тямущих ділків, здатних вгадати волю, зловити неясну думку царя, приховану в лаконічній шараді нашвидкуруч накиданого іменного указу, розробити її в зрозуміле його виконанням, - управа настільки повноважна, щоб її всі боялися, і настільки відповідальна, щоб і самої чогось боятися. Alter ego царя в очах народу, який щохвилини відчуває над собою царське quos ego, – така первісна ідея Сенату, якщо тільки якась ідея брала участь у його створенні. Сенат мав вирішувати справи одноголосно. Щоб ця одностайність не вичавлювалася чиїмось особистим тиском, в Сенат не було введено ніхто з першорядних співробітників Петра: ні Меншиков, ні Апраксин, ні Шереметєв, ні канцлер Головкін та ін. : Самарін був військовим скарбником, князь Григорій Волконський – управителем тульських казенних заводів, Апухтін – генерал-квартирмейстером тощо. якщо ж сенатор князь М. Долгорукий не вмів писати, то Меншиков трохи випередив його в цьому мистецтві, насилу малюючи літери свого прізвища. Отже, двома умовами створені були потреби управління, які викликали установу Сенату як тимчасової комісії, та був зміцнили його існування й визначили його, склад і значення: це – розлад старої Боярської думи і постійні відлучки царя.

Ключевський В.О. Російська історія. Повний курслекцій. М., 2004.

УКАЗ ПРО ПОСАДИ СЕНАТУ

Параграф VI. 1. У Сенаті належить чини казати, про які зображено нижче,

2. укази у всю державу давати і від нас надіслані вирішити негайно;

3. і інші, тому подібні, а саме: в чини казати, з військового - всьому генералітету, з державного та цивільного уряду - міністром, в колегії - президентом, в губернії і в провінції - губернатором, воєводам і комендантом, асесором, камерірам, рентмейстером та земським та судним комісаром, також – колезьким членам, включаючи секретаря, та протчім; й у губерніях – президентом, у надвірні суди, обор лантрихтерам і земським секретарям.

Указ про посаду Сенату 27 квітня 1722 // Російське законодавство X-XX ст. 9 т. Т.4. Законодавство періоду становлення абсолютизму. Відп. ред. А.Г.Маньков. М., 1986. http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/senat2.htm

СЕНАТ І ДВОРЯНСТВО

Вся маса дворян, що служили, була поставлена ​​в пряме підпорядкування Сенату замість колишнього Розрядного наказу, і Сенат відав дворянство через особливого чиновника "герольдмейстера".

ВАЖЛИВЕ ЗАДАЧА СЕНАТУ

Сенат, як вищий охоронець правосуддя та національної економії, мав від початку своєї діяльності незадовільними підлеглими органами. То були в центрі купа старих і нових, московських і петербурзьких, наказів, канцелярій, контор, комісій з переплутаними відомствами та невизначеними відносинами, іноді з випадковим походженням, а в областях – 8 губернаторів, які не слухалися часом і самого царя, не тільки Сенату . При Сенаті складалися розправна палата, що дісталися йому від міністерської консилії, як його судне відділення, і лічильна Близька канцелярія. До найголовніших обов'язків Сенату поставлено було " грошей можливо збирати " і розглянути державні витрати, щоб скасувати непотрібні, а тим часом грошові рахунки йому ні звідки не надсилалися, і він за цілий ряд років не міг скласти відомості, скільки було у всій державі в приході, у витраті, у залишку та у доїмці. […] Найважливіше завданняСената, найбільш з'ясована у Петра під час його заснуванні, полягала у найвищому розпорядженні та нагляді над усім управлінням. Ближня канцелярія приєдналася до сенатської для бюджетного рахівництва. Одним із перших актів урядового обладнання Сенату було влаштування органу активного контролю. Указом 5 березня 1711 р. Сенату наказано було вибрати обер-фіскала, людини розумного і доброго, якого б звання він не був, який повинен над усіма справами таємно наглядати і навідуватися про неправий суд, "так само в зборі скарбниці та іншого". Обер-фіскал притягував обвинуваченого, "якого високого ступеня не є", до відповідальності перед Сенатом і там його викривав. Довівши своє звинувачення, фіскал отримував половину штрафу з викритого; але й недоведене звинувачення заборонено було ставити фіскалу у провину, навіть досадувати на нього за це "під жорстоким покаранням та руйнуванням всього маєтку".

Ключевський В.О. Російська історія. Повний курс лекцій. М., 2004.

СТВОРЕНА ПЕТРОМ АДМІНІСТРАЦІЯ

У систематичному викладі створена Петром адміністрація представиться у такому вигляді.

На чолі всього управління з 1711 ст. Близько 1700 р. стара Боярська дума зникає як постійна установа і замінюється ближньою канцелярією государя, в якій, як за старих часів, відбувається іноді нарада бояр. Під час своїх безупинних поїздок ведення державних справ у Москві Петро доручав не установі, а кільком довіреним особам зі старих думних чинів (Петро нікому не давав цих чинів, але й не забирав їх у тих, що мали) та особам нових чинів і звань. Але в 1711 р., вирушаючи в Прутський похід, Петро довіряє державу не особам, а новоствореному установі. Ця установа – Сенат. Його існування, як оголошував сам Петро, ​​викликане саме "відлучками" государя, і Петро наказував усім слухатися Сенату, як його самого. Таким чином, місія Сенату спочатку була тимчасовою. Він заміняв собою: 1) старі думські комісії, призначені у тому, щоб без государя " Москву знати " , і 2) постійну " Розправну палату " , колишню хіба що судовим департаментом Боярської думи. Але з поверненням Петра до справ Сенат не був скасований, а став постійною установою, в організації якої за Петра помічають три фази. З 1711 до 1718 р. Сенат був зборами осіб, призначених спеціально для присутності у ньому; з 1718 по 1722 р. Сенат стає зборами президентів колегій; з 1722 р. Сенат отримує змішаний склад, до нього входять деякі президенти колегій (військової, морської, іноземної) й те водночас у ньому є сенатори, чужі колегіям.

Відомство Сенату полягало у контролі над адміністрацією, у вирішенні справ, що виходять із компетенції колегій, та у загальному напрямку адміністративного механізму. Сенат був, таким чином, найвищим адміністративним органом у державі. Йому, в Останніми рокамиПетра, була присвоєна і судова функція: Сенат став найвищою судовою інстанцією. Щодо того, чи властива Сенату законодавча діяльність, існують різні відтінки поглядів. Одні (Петровський "Про Сенат за царювання Петра Великого") вважають, що Сенат спочатку мав законодавчу владу і іноді навіть скасовував укази самого Петра. Інші (Володимирський-Буданов у критичній статті "Установа Правіт. Сенату") доводять, що законодавча функція ніколи Сенату не належала. Але всі визнають, що Петро, ​​видозмінюючи положення Сенату в 1722, позбавив його законодавчої влади; ясно, що Петро поруч із собою, як із єдиним джерелом законодавчої влади у державі, було поставити зборів із законодавчими правами. Тому, якщо й визнавати за Сенатом законодавчу функцію, слід вважати її випадковим і винятковим явищем.

Від різниці уявлень про компетенцію Сенату залежить і різниця уявлення про державне значення його. Одні вважають Сенат безумовно вищою установоюу державі, що об'єднує і спрямовує всю адміністрацію і не знає над собою іншої влади, крім государевої (Градовський, Петровський). Інші вважають, що, контролюючи і спрямовуючи адміністрацію, Сенат сам піддавався контролю та залежав від "верховних панів міністрів" (тобто наближених до Петра осіб, які керують військами, флотом і закордонними справами) і від генерал-прокурора, представника особи государя в Сенаті.

Платонов С.Ф. Повний курс лекцій з історії. СПб., 2000

http://magister.msk.ru/library/history/platonov/plats005.htm#gl6

ОЦІНКА В.О.КЛЮЧЕВСЬКОГО АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ ПЕТРА

«Столичний наказний, проїжджий генерал, глухий дворянин викидали за вікно укази грізного перетворювача і разом із лісовим розбійником мало турбувалися тим, що в столицях діють напівдержавний Сенат і дев'ять, а потім десять по-шведськи влаштованих колегій із систематично розмежованими ведами. Величезними законодавчими фасадами прикривалося загальне безнаряддя». Ключевський В.О. Російська історія. Повний курс лекцій. М., 2004.

Зручна навігація за статтею:

Історія заснування сенату у Росії 1711 року

Сенат – державна інстанція, яка має різних країнахісторично різні функції. Урядовий Сенат у Росії, заснований 22 лютого 1711 року, Петром I – головним реформатором, державним діячем, у якому Росія вступила на новий щабель розвитку, був «верховним місцем, якому у цивільному порядку суду, управління та виконання підпорядковані всі взагалі місця та встановлення Імперії , Крім тих, які особливим законом вилучені з цієї залежності ».

Передумови заснування сенату

До 1700 року перестає існувати як постійного державного органу та її замінює ближня канцелярія царя Петра Першого, у якій як і раніше засідають бояри. У цьому, під час частих відсутностей імператора ведення державних справ доручається не боярам, ​​а близьким Петру особам із думних старих чинів, і навіть іншим довіреним особам.

Однак, через рік, висуваючись у військовий Прутський похід, государ довіряє управління країною новому сформованому установі – Сенату. Саме існування цього органу, за словами Петра, є причиною частих відлучок царя. Отже, спочатку робота Сенату замислювалася Петром як тимчасовий захід. Сенат заміняв собою:

• думські старі комісії, які призначалися щоб «відати Москву» тимчасово відсутності государя;
• постійно діючу «Розправну палату», яка була судовим департаментом Боярської думи.

Етапи створення сенату у Росії

При цьому, після повернення з походу, Сенат не був розформований царем, але навпаки, Петро стверджує його як постійний орган в організації якого в петровський період історики відзначають три фази:

Перший етап створення сенату:у період з 1711 по 1718 роки Сенат був органом, члени якого призначалися для присутності у ньому;

Другий етап створення сенату:з 1718 по 1722 роки він є зборами президентів колегій;

Третій етап створення сенату:а з 1722 року орган має змішаний склад, до якого входять сенатори та президенти деяких колегій.

Функції урядового сенату

Фактичне відомство органу управління, що розглядається, розглядало справи, які виходили за рамки компетенції колегій, представляючи собою вищий адміністративний державний орган. Наприкінці правління Петра Першого він був наділений і судовими функціями, ставши найвищою державною судовою інстанцією.

Законодавча діяльність Сенату й досі є спірною. Одні історики стверджують, що у початковий період цей орган не тільки мав законодавчу владу, а й навіть скасовував царські укази! Інша сторона заперечує це твердження. При цьому всі вони визнають, що, змінюючи положення в 1722 році, Петро Перший позбавляє Сенат законодавчої влади. Цілком резонно, адже жоден правитель не бажав ділити свою владу. Таким чином, можна лише формально визнати закріплення за Сенатом законодавчої влади на певний період.

Від різниці поглядів істориків на компетенцію Сенату також залежить його уявлення значущості держави. Одні дослідники вважають Сенат вищим державною установою, яке об'єднувало і спрямовувало роботу адміністрації, яка не визнає над собою влади, крім влади Петра. Інші стверджують, що спрямовуючи та контролюючи адміністрацію, цей орган був повністю підконтрольний і його рішення фактично залежали від наказів «верховних панів міністрів» – осіб, наближених до царя, які керували закордонними справами, флотом та військами. Також Сенат залежав і від рішень генерал-прокурора.

Склад урядового сенату

Склад членів Сенату визначався особисто імператором із цивільних та військових чинів перших трьох рангів Табелі про ранги. При цьому до їхньої посади входили міністри та товариші (заступники) міністрів, обер – прокурор Святішого Синоду. До Сенату могли запрошуватися й інші особи – з правом дорадчого голосу – з питань, що стосуються них.

Сенат складався із шести департаментів, у тому числі кримінальний касаційний та цивільний касаційний.

Зі зміною монархів змінювалося і становище Сенату, при нестабільній ситуації він був у занепаді, при стійкій навпаки мав величезний вплив на імператора. Сенат поєднував у собі всі три гілки влади, займаючись таким чином складною роботою.

Повноваження урядового сенату

Визначний російський історик Василь Осипович Ключевський у своїх працях зазначав, що сенат був наділений дуже широкими повноваженнями. Генерал-прокурору уряду сенату було надано право законодавчої ініціативи. Ключевський виділяє такі повноваження Сенату при Петра: Сенат мав великі, але тільки розпорядні повноваження; порушення законодавчих питань залишалося справою царя. У виробленні законів Сенату залишили досить пасивну роль. Генерал-прокурор, побачивши справи, не роз'яснені законом, пропонував Сенату вчинити ними чіткі укази. Генерал-прокурору надано законодавчу ініціативу.

ККлючевський вважав, що були обмежені й інші повноваження Сенату. При ньому одночасно з прокуратурою засновані були ще посади рекетмейстера та герольдмейстера. Перший відав «правління справ чолобитчикових», приймав і розглядав скарги на повільне чи неправе вирішення їхніх справ у колегіях, примушував вирішувати справи в указні терміни і сам навідувався про суддівську пристрасть, клопотаючи за ображених.

Сенат був найвищим охоронцем правосуддя; але апеляція на колегії йшла повз Сенат, через рекетмейстера прямо до государя і лише за його написом на апеляційній скарзі переходила до Сенату. Герольдмейстер був наступником Розрядного наказу, що увійшов потім до складу сенатської канцелярії як один із її столів, і завідував дворянством та його службою; між іншим, повинен був представляти дворян до справ, «коли спитають», для заміщення посад та виконання доручень. Сенат заміняв багато посад, починаючи з дуже високих, але лише вибираючи з двох чи трьох кандидатів, яких представляв на кожне дворянське місце герольдмейстер як гідних.

Так установи, прибудовані до Сенату ніби зі значенням допоміжних його знарядь, насправді соромили його і затуляли від суспільства, служили йому валами, обороняли цю «фортецію правди», але разом і заважали її розширення.

Запровадження посади генерал-прокурора

Нова посада генерал-прокурора, яка була заснована в 1722 році, мала, згідно з планами Петра Першого, служити реальним зв'язком між центральними органами управління та оточенням царя. У цьому, імператор неодноразово відчував інші методи контролю, набирає силу Сенату. Спочатку (у 1715 році), за органом спостерігав генерал-ревізор, після чого (у 1721 році) у Сенаті чергували штаб-офіцери гвардії, які мали здійснювати охорону та сприяти прискоренню справ. Крім того, як засоби контролю Сенату виступали і обов'язкові протоколи засідань. Наприкінці таких експериментів царем нарешті було засновано прокуратуру.

До обов'язків генерал-прокурора входило повідомлення між царем та Сенатом. Тобто, він мав розповідати правителю ведення справ Сенату і передавати волю Петра. При цьому він мав право зупинити рішення, винесене Сенатом. У цілому нині, більшість рішень отримувала чинність лише після розгляду та схвалення їх царем. Також генерал-прокурор керував сенаторською канцелярією.

Під прямим керівництвом цього чиновника діяли й інші агенти урядового нагляду (наприклад, прокурори та обер-прокурори, фіскали та обер-фіскали). Такі повноваження робили генерала-прокурора найвладнішою в адміністрації особою. Наприклад, Ягузький, який вступив на посаду генерала-прокурора, першим взагалі вважався начальником Сенату і багато його представляли як першу людину в державі після царя Петра.

Цей погляд на ситуацію поділяють і ті історики, що звикли принижувати владу та значення Сенату. Навіть більше, наприклад, у своїх працях історик Градовський стверджує, що генерал-прокурор, зливаючись в одне ціле із самим Сенатом, лише піднімав державне значення цього державного органу та його значущість для країни, загалом!

Урядовий сенат та його місця у системі державних органів (схема)